II SA/Po 94/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez R. H. (dalej również: skarżący; inwestor; strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium; organ II instancji; l organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Decyzją tą Kolegium na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej: k.p.a.), w wyniku rozpatrzenia sprawy, z odwołania R. H. od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], znak [...], wydanej w przedmiocie warunków zabudowy – uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji, motywując swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawcy R. H. warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami oraz zbiornikami bezodpływowymi, przewidzianej do realizacji na części działki oznaczonej numerem [...], położonej w P. przy ulicy [...] (obręb [...]). Przybliżając stanowisko inwestora zawarte w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, że skarżący nie zgadza się z treścią decyzji, wskazuje na naruszenie przez organ I instancji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), a także oczekuje, że organ odwoławczy ustali warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Następnie Kolegium wyjaśniło, że sporna działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie, wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy, zwłaszcza na podstawie art. 61 u.p.z.p. Kolegium przybliżyło obowiązki organu pierwszej instancji, które należy wypełnić w celu rozpatrzenia wniosku w takiej sprawie. Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. oraz wskazał na szczegółowe warunki, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie wykonawcze). Odnosząc te przepisy do treści decyzji organu I instancji Kolegium stwierdziło, że nie spełnia ona warunków wynikających z przepisów prawa materialnego. W tym względzie organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedłożonych aktach sprawy znajduje się kopia mapy w skali 1:1000, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego; do analizy przyjęto obszar w wielkości wynoszącej 135 m od granic działki objętej wnioskiem, uzasadniony tym, że tworzy on urbanistyczną całość i jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ II instancji stwierdził, że sporządzona w tej sprawie analiza graficzna i tekstowa pozwala organowi odwoławczemu na przesądzenie i ocenę, jaki jest charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości w otoczeniu przedmiotowej działki, a w konsekwencji pozwala na ocenę zgodności z przepisami prawa ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że podziela także wnioski analizy urbanistycznej, znajdujące wyraz w zaskarżonej decyzji co do tego, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję oraz parametry zabudowy z obszaru analizowanego. Idąc dalej, Kolegium zauważyło, że pomimo "wcześniejszego wycofania z obrotu prawnego" niekorzystnej dla skarżącego decyzji organu I instancji organ ten "nadal blokuje inwestycję skarżącego i czyni to z naruszeniem prawa materialnego". Na uzasadnienie takiego wniosku organ odwoławczy wskazał fakt, że Prezydent Miasta odmawiając ustalenia warunków zabudowy na rzecz skarżącego, uzasadnia swoje stanowisko wątpliwościami co do lokalizacji planowanych budynków, a także powołuje się na pismo Zarząd Dróg Miejskich (dalej: ZDM) z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] Organ odwoławczy podkreślił, że zwracał już uwagę na wcześniejsze stanowisko ZDM wyrażone w tym zakresie (obecnie nieco zmodyfikowane) w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], a mianowicie, że organ I instancji "przekracza zakres uprawnień co do dostępu do drogi publicznej". W ocenie Kolegium, aktualnie zaskarżona, kolejna decyzja organu I instancji lekceważy stanowisko organu odwoławczego, gdyż wskazuje, że zarządca drogi określił pewne warunki, na jakich może odbywać się obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji, m.in. że inwestycja powinna uwzględniać rozwiązania wynikające z opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. ". Organ odwoławczy zauważył w tym względzie, że w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy zarządca drogi wskazuje wyłącznie, czy inwestycja posiada (czy też nie posiada) dostęp do drogi publicznej; decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana pod jakimikolwiek warunkami, a tym bardziej nie można jej uzależniać od zgodności z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też zgodności z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta; sam sposób dostępu do drogi – w tym wykonanie zjazdu i wjazdu na nieruchomość – określa się na etapie późniejszym, dotyczącym projektowania inwestycji, w tym projektowania wjazdów i zjazdów. W ocenie Kolegium, Prezydent Miasta wydał w przedmiotowej sprawie decyzję bez wskazania podstawy prawnej, uniemożliwiającej wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy; uczynił to w sytuacji, gdy organ odwoławczy zwracał wielokrotnie organowi I instancji uwagę, że zgodnie z przepisem art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Organ II instancji zaznaczył, że w tej sprawie nie tylko wskazano, iż planowana inwestycja wypełnia dyspozycję przepisów prawa materialnego, ale i nie wskazano naruszenia przepisów odrębnych, które uniemożliwiałoby ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Przywołując treść art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że przewlekłe postępowanie organu I instancji bezpodstawnie blokuje inwestycję skarżącego. Zwróciło też uwagę na to, że Prezydent Miasta powołuje się na opracowywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której to procedury nie potrafi dokończyć od roku 2003, czego konsekwencje ponosi wyłącznie inwestor, którego inwestycja jest bezpodstawnie blokowana od ponad 6 lat (wniosek w roku 2014). Organ odwoławczy zarazem wyjaśnił, że niezależnie od powyższego podjął się uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i zlecił osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia zawodowe sporządzenie uzupełniającej analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji. Idąc dalej, organ II instancji zauważył, że następnie przekazał projekt decyzji do uzgodnienia z ZDM, jednak "do dnia podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia nie uzyskał prawomocnego uzgodnienia inwestycji ze stanowiska zarządcy dróg". Zdaniem Kolegium "uniemożliwia to zatem ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy". W konkluzji, organ odwoławczy uznał, że w toku postępowania organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego, przede wszystkim zasadę obiektywizmu zawartą w art. 7 k.p.a., a także regułę z art. 77 § 1 k.p.a. W tym względzie, Kolegium wskazało na obowiązki organu w zakresie wyczerpującego zebrania i ocenienia całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W jego ocenie, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym materiale dowodowym, czyli nie w pełni rozpatrzonym. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji naruszył także zasadę przekonywania przy sporządzaniu uzasadnienia, poprzez brak odpowiedniego odniesienia się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzony po stronie organu I instancji rodzaj uchybień miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż "naruszenie (...) wyżej wskazanych przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej" na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium końcowo uznało, że "konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji, w świetle opisanych uchybień" naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji, naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny, powoduje że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. i przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego – w takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie od decyzji kasacyjnej, R. H. zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest od 2014 r. i zostały w nim wydane cztery decyzje odmawiające nieuzgodnienia warunków zabudowy przez organ I instancji (decyzje z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] maja 2016 r., [...] marca 2017 r. i [...] sierpnia 2018 r.) oraz kolejno cztery (łącznie z tu skarżoną) decyzje organu II instancji, uchylające zaskarżoną decyzję oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzje z dnia [...] stycznia 2016 r., [...] października 2016 r., [...] stycznia 2018 r. i [...] grudnia 2020 r.). Podniósł, że Kolegium każdorazowo w wydawanych decyzjach wskazywało na liczne uchybienia organu I instancji oraz bezpodstawność argumentacji (tj. powoływanie się na interes publiczny zapisany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz dążenie do opracowania planu miejscowego od roku 2003). Zdaniem skarżącego, wobec postawy organu I instancji bezcelowe jest przekazywanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem "należy uznać za oczywiste, iż nie zostaną uzyskane przez (...) [niego] przysługujące (...) od 7 lat warunki zabudowy", skoro sam organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że przedmiotowa inwestycja jest bezpodstawnie blokowana. Dalej argumentował, że nieuwzględnienie wniesionego sprzeciwu będzie skutkowało niemalże całkowitym pozbawieniem go prawa zagospodarowania własnej nieruchomości (a tym samym bezpodstawnego ograniczenia prawa własności). Jednocześnie strona podniosła, że akta sprawy zawierają dokumentację oraz analizę urbanistyczną, na podstawie której stwierdzić można, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co też "potwierdza sam Prezydent Miasta P. w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.", w której organ stwierdził, że przedsięwzięcie spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p. Dalej skarżący podniósł, że odmowa wydania warunków zabudowy opiera się jedynie na argumentacji, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., przyjęte uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r.), zakładające budowę drogi zbiorczej klasy Z. Strona zauważyła, że w konsekwencji organ uznał, iż w analizowanym przypadku prymat powinien mieć interes publiczny (opierając podjęcie decyzji na podstawie studium niebędącym aktem prawa miejscowego, na podstawie którego nie można wydawać rozstrzygnięć administracyjnych). Wskazując na powyższe okoliczności, skarżący stwierdził, że organ II instancji dysponuje materiałem dowodowym, na podstawie którego może ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji lub też na tej podstawie uzupełnić materiał w drodze postępowania przewidzianego w art. 136 k.p.a. Jednocześnie podkreślił, że organ odwoławczy sam stwierdził, na podstawie zgromadzonej dokumentacji, że nie widzi przeciwwskazań do wydania warunków zabudowy. Zdaniem strony, argumentacja organu odwoławczego co do wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na zasadę dwuinstancyjności jest nieadekwatna do przedmiotowego stanu faktycznego (tj. przy czterokrotnym uchylaniu się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego). Skarżący podniósł, że w tym przypadku organy obydwu instancji uznały, że "na podstawie obecnie zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowa inwestycja spełnia ustawowe wymagania pozwalające na uzgodnienie warunków zabudowy". W jego ocenie, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, stwierdzając że przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania przewidziane przepisami prawa do wydania warunków zabudowy, natomiast organ odwoławczy to potwierdził. Końcowo skarżący podniósł, że stanowisko organu odwoławczego o naruszeniu przez organ I instancji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach fatycznych sprawy. Z tych przyczyn skarżący uznał, że w tej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. Charakter złożonego środka zaskarżenia determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Z kolei, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem wystąpienie dwóch przesłanek, gdyż wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (tak np. NSA w wyroku z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt II OSK 2306/14, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z regułą wskazaną w art. 64d § 1 p.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy, w wyżej opisanym zakresie, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, to jest art. 138 § 2 w zw. z art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zatem zostały przesłanki do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja kasacyjna dotyczyła rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym sprawy wcześniej załatwionej w pierwszej instancji decyzją odmawiającą ustalenia na rzecz wnioskodawcy, R. H., warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji scharakteryzowanej we wniosku, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami oraz zbiornikami bezodpływowymi, przewidzianej do realizacji na części działki oznaczonej numerem [...], położonej w P. przy ulicy [...] (obręb [...]. Organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 741). Jednak organ, zgodnie z art. 1 ust. 3 tej ustawy, poddał analizie interes prywatny wnioskodawcy w kontekście potencjalnej kolizji z interesem publicznym. Z jednej strony organ I instancji stwierdził, że Głównym powodem zastosowania w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego było stwierdzenie, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję oraz parametry zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, występującej na analizowanym obszarze. Zdaniem organu, dyskusyjne jest jednak miejsce przyszłej lokalizacji budynków. Koliduje ono bowiem z polityką przestrzenną Miasta P., gdyż budynki te mają stanąć pośrodku planowanej, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "M. " – część [...], drogi publicznej klasy zbiorczej. Organ I instancji argumentował, że "przebieg tej drogi został poprzedzony szerszymi, w kontekście miasta, analizami urbanistycznymi i uwarunkowaniami przestrzennymi oraz bezpieczeństwem ruchu drogowego" i "względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiają za tym, aby organ mógł wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności". Organ stwierdził również, że "na poziomie analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy racjonalność planowanej drogi jest trudna do udowodnienia". W jego ocenie, pomocna w sprawie jest opinia ZDM z dnia [...] marca 2016 r. (podtrzymana w późniejszym piśmie z dnia [...] lipca 2018 r.), zgodnie z którą "zagospodarowanie terenu i docelowa obsługa komunikacyjna działki nr [...] powinny uwzględniać rozwiązania wynikające z opracowywanego przez Miejską Pracownię Urbanistyczną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego »M. « część [...] oraz obecnie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.", oraz że "mając to na uwadze, zabudowę i stałe miejsca postojowe należy zlokalizować w całości poza terenem przeznaczonym docelowo na komunikację". Przy takiej argumentacji, Prezydent Miasta stwierdził, że prywatny interes R. H. "winien ustąpić interesowi publicznemu ogółu mieszkańców P. związanego z prawem do rozwoju sieci komunikacyjnej miasta i polepszeniu warunków funkcjonowania infrastruktury drogowej". Końcowo organ I instancji orzekł, że w takich warunkach "obejmujących stan faktyczny i stan prawny w przedmiotowej sprawie nie można wydać żądanej decyzji, gdyż wnioskowana koliduje z interesem publicznym, o którym mowa w art. 1 ust. 3 u.p.z.p., polegającym na przeznaczeniu terenu pod budowę drogi zbiorczej". Organ odwoławczy, podzielając wnioski analizy urbanistycznej znajdujące wyraz w zaskarżonej decyzji co do tego, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję oraz parametry zabudowy z obszaru analizowanego, zarazem nie zgodził się z końcowym stanowiskiem organu I instancji. Organ II instancji zarzucił Prezydentowi Miasta, że pomimo wcześniejszego uchylenia odmownych decyzji, wydanych w pierwszej instancji, "nadal blokuje inwestycję skarżącego i czyni to z naruszeniem prawa materialnego". Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że kolejna decyzja organu I instancji lekceważy stanowisko organu odwoławczego, gdyż w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy zarządca drogi wskazuje wyłącznie, czy inwestycja posiada (czy też nie posiada) dostępu do drogi publicznej. Zaznaczyło też, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana pod jakimikolwiek rygorami, a tym bardziej nie można jej uzależniać od zgodności z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – której to procedury nie potrafi dokończyć od roku 2003, czy też zgodności z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Konsekwencje tego ponosi wyłącznie inwestor, którego inwestycja jest bezpodstawnie blokowana od ponad 6 lat (wniosek w roku 2014). Poza tym organ odwoławczy podniósł, że sposób dostępu do drogi – w tym wykonanie zjazdu i wjazdu na nieruchomość – określa się na etapie późniejszym, dotyczącym projektowania inwestycji, w tym projektowania wjazdów i zjazdów. W ocenie Kolegium, Prezydent Miasta wydał w przedmiotowej sprawie decyzję bez wskazania podstawy prawnej, uniemożliwiającej wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy – jak sam stwierdził w zaskarżonej decyzji – podjął się przy tym uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i zlecił, osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia zawodowe, sporządzenie uzupełniającej analizy urbanistycznej oraz sporządzenie projektu decyzji. Następnie przekazał projekt decyzji do uzgodnienia z ZDM, jednak "do dnia podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia nie uzyskał prawomocnego uzgodnienia inwestycji ze stanowiska zarządcy dróg", co też "uniemożliwia (...) ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy". W takiej sytuacji organ odwoławczy uznał, że w toku postępowania organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) w zakresie wyczerpującego zebrania i ocenienia całego materiału dowodowego. Stwierdził, że za dowolne należy uznać ustalenia faktyczne "oparte na niekompletnym materiale dowodowym, czyli nie w pełni rozpatrzonym" i tego rodzaju uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu II instancji "naruszenie (...) wyżej wskazanych przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej" na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium końcowo uznało, że "konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji, w świetle opisanych uchybień" naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zarazem stwierdziło, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. i przeprowadzenie, przez organ odwoławczy, dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do tak ukierunkowanych twierdzeń organu II instancji, trzeba podkreślić, że organ odwoławczy nie wykazał, aby w sprawie zaistniały warunki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są – zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. – zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej, które nakładają na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym – a to w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Z kolei w myśl art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji, prowadzący postępowanie w danej sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona – z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawidłowo wydanej decyzji powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Przepis art. 107 k.p.a. znajduje przy tym zastosowanie również w stosunku do decyzji organów drugiej instancji (art. 140 k.p.a.). Organ musi – chociażby w sposób dorozumiany – zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego (dotyczącego okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy) oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. Pominięcie, w uzasadnieniu decyzji, odpowiedniego przedstawienia okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, jak też odmawiających przyznania im określonych uprawnień, czy ograniczających możliwość pełnego korzystania ze swoich praw. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu, i to zarówno jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 558/09, dostępny jw.). Poza tym spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. także wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności, w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jeżeli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody znajdujące swoje umocowanie w obowiązujących przepisach. Na koniec rozważań ogólnych trzeba podkreślić, że w myśl zasady dwuinstancyjności (15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i – co do zasady – merytorycznie rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu pierwszej instancji, bowiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. W ocenie tutejszego Sądu, w niniejszej sprawie nie w pełni zostały zachowane przez organ II instancji wyżej przywołane zasady postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy bez odpowiedniego umotywowania uznał, że w sprawie zaszły podstawy do zastosowania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji w istocie ponownie, merytorycznie rozstrzygał sprawę administracyjną, skoro badał decyzję organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Co więcej, organ odwoławczy, podzielając wnioski analizy urbanistycznej znajdujące wyraz w zaskarżonej decyzji stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję oraz parametry zabudowy z obszaru analizowanego, a Prezydent Miasta nie wskazał podstawy prawnej uniemożliwiającej wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy sam też przyznał, że podjął się uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i zlecił, osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia zawodowe, sporządzenie uzupełniającej analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji. Przekazał projekt takiej decyzji do uzgodnienia z ZDM, co należy rozumieć jako wyczerpanie trybu z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi (wniosek z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...]). Kolegium stwierdziło, że "do dnia podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia nie uzyskał prawomocnego uzgodnienia inwestycji ze stanowiska zarządcy dróg". Istotnie, w aktach sprawy znajduje się postanowienie Kolegium z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], uchylające w toku instancji (na skutek wniesienia zażalenia przez inwestora) postanowienie Dyrektora ZDM z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji przesłanego zarządcy drogi przy piśmie Kolegium z dnia [...] stycznia 2019 r. W takiej sytuacji organ II instancji stwierdził, że "uniemożliwia to (...) ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy". W przekonaniu tutejszego Sądu, jeżeli taki miał być finalny wniosek organu II instancji, to w okolicznościach niniejszej prawy organ ten nie był uprawniony do zastosowania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., lecz powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Należy przy tym podkreślić, że skoro zakres postępowania dowodowego pozostaje w korelacji z przepisami prawa materialnego, to błędne rozumienie danego przepisu materialnoprawnego może wprost wpływać na wady postępowania wyjaśniającego – w szczególności na sposób zgromadzenia materiału dowodowego i jego rozważenie, a także kierunek ustaleń faktycznych (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Mając to na uwadze, trzeba po pierwsze odnotować, że organ II instancji wewnętrznie sprzecznie argumentował, iż nie jest możliwe zastosowanie w prowadzonym postępowaniu odwoławczym przepisu art. 136 k.p.a. i przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wskazywał zarazem na to, że podjął efektywne wysiłki zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. W tym celu organ odwoławczy zlecił, osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia zawodowe, sporządzenie uzupełniającej analizy urbanistycznej oraz sporządzenie projektu decyzji, po czym przekazał projekt takiej decyzji do uzgodnienia z zarządcą drogi. Po drugie, organ odwoławczy nie dostrzegł podstawowej kwestii dotyczącej uzyskania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a., która miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Świadczy o tym jednoznacznie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Otóż, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z kolei art. 60 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie nie może być żadnego sporu co do tego, że organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie określonym w przywołanych przepisach ustawy planistycznej, jest ten sam organ administracji publicznej, tj. Prezydent Miasta P.. W takim przypadku uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, że ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów. W związku z tym należy uznać, że art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdy w myśl art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. W takiej sytuacji ten sam organ jest władny rozstrzygnąć o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, jak i oceny inwestycji, jako zarządca dróg w granicach tego miasta. Przepis art. 106 k.p.a. nie ma zaś zastosowania w przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. Jeżeli zatem zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego, nie dochodzi do wydania postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej przedstawia w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty odpowiednią motywację obejmującą zakres uzgodnienia, tak aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego. Wobec tego stanowisko (opinia) jednostki organizacyjnej, przy pomocy której zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 ustawa o drogach publicznych, wykonuje swoje zadania (art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) w sprawie "uzgodnienia wewnętrznego" projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie może być uznane za postanowienie uzgadniające w rozumieniu art. 106 k.p.a. (por. poglądy orzecznictwa przywołane w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt 111/11, dostępnym jw.). W niniejszej sprawie stanowisko Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] (podtrzymane w późniejszym piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...]), a tym bardziej postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji, nie mogą stanowić przeszkody dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W warunkach niniejszej sprawy nie zachodzą podstawy do zajęcia przez odrębny organ stanowiska w zakresie przewidzianym w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., w związku z tym brak było przesłanek do wydawania odrębnego postanowienia, uzgadniającego po myśli art. 106 k.p.a. Wobec tego organ odwoławczy w sposób chybiony powołał się na okoliczność, że "do dnia podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia nie uzyskał prawomocnego uzgodnienia inwestycji" od zarządcy dróg, co "uniemożliwia (...) ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy". Skoro organ I instancji, prowadzący postępowanie w sprawie głównej, przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji odpowiednie motywy, obejmujące zakres uzgodnienia (opierając się na "opinii wewnętrznej" jednostki organizacyjnej miasta – ZDM), to stanowisko to może być poddane kontroli organu odwoławczego. Podsumowując, należy stwierdzić, że wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne nie stanowiły przeszkody dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Podane przez Kolegium uchybienia organu I instancji nie wskazywały na zaistnienie warunków do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy mógł uzupełnić materiał dowodowy sprawy w warunkach art. 136 k.p.a., z którego to trybu zresztą skorzystał w sprawie. W takich warunkach, nieuprawnione było stanowisko organu odwoławczego co do tego, że zastosowanie instytucji reformacji prowadziłoby do naruszania zasady dwuinstancyjności postępowania. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone uchybienia organu odwoławczego co od powyższych okoliczności uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Taki sposób procedowania stanowił także naruszenie art. 8 k.p.a. Brak odpowiedniego odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii uzyskania uzgodnienia od zarządcy dróg – tym bardziej z uwagi na długi czas trwania postępowania i kilkakrotne rozstrzygania sprawy w dwóch instancjach – nie służy wypełnieniu powinności prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. rozstrzygnął jak w pkt I sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II sentencji, uwzględniając wysokość kosztów sądowych uiszczonych przez skarżącego w niniejszej sprawie (wpis w kwocie [...]zł).