II SA/Po 941/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi A.i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska Burmistrz Miasta Ś. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] znak [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku A. i J. B., złożonego w dniu [...]lipca 2004 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr ewidencji gruntów [...], przy ul. J. M. w Ś. – zmiana sposobu użytkowania budynku inwentarskiego – kurnika (hodowla drobiu), na warsztat ślusarski oraz magazyn na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa), umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja planowana jest na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - obejmujący obszar "H." w Ś., który to plan przyjęty został uchwałą Rady Miejskiej w Ś. z dnia 23 sierpnia 2007 r. Nr 109/XIII/07, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 24 października 2007 r. Nr 151, poz. 3309. Organ wskazał, iż przedmiotowy plan ustala dla terenu oznaczonego symbolem 13 MNw przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. W tych okolicznościach realizacja wnioskowanej inwestycji nie podlega ustaleniu warunków zabudowy – zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 – dalej ustawa o p.z.p.). Wskazano, iż inwestor może zwrócić się do Strasy Powiatu Ś. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i J. B. oraz A. S.. A. i J. B. zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania – art. 6 – 9 kpa, art. 12 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 11 pkt 3, art. 17 pkt 3, art. 18 ust. 1 i art. 12 ustawy o p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zgłaszanych przez nich w postępowaniu wniosków i uwag jako wniosków i uwag zgłaszanych na etapie prac planistycznych nad studium zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazali, że postępowanie w sprawie ich wniosku prowadzone było od 2004 roku i było celowo przedłużane, a organ w ogóle nie zmierzał do załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów kpa. Zdaniem odwołujących w okresie od uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w dniu [...]marca 207 r. wcześniejszej decyzji Burmistrza podjętej w rozpatrzeniu wniosku, nie pojawiły się żadne nowe dowody, informacje, czy wyjaśnienia mające dla sprawy istotne znaczenie, a uzasadniające potrzebę procesowania przez dalszy okres jednego roku. Jednocześnie w toku procedury planistycznej Burmistrz nie uwzględnił faktu zawisłości przedmiotowego postępowania. Zdaniem odwołujących, gdyby organ działał zgodnie z procedurą, decyzja o warunkach zabudowy zostałaby wydana przed uchwaleniem planu. Wskazali, iż decyzja narusza także art. 107 § 1 kpa, bowiem nie podaje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a za wystarczającą podstawę nie można uznać przepisu art. 105 § 1 kpa. A. S. w odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji zarzucił organowi naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 10, art. 40 § 1 i art. 79 kpa poprzez prowadzenie postępowania i jego umorzenie bez udziału strony, co pozbawiło go możności działania w sprawie. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji wskazując, iż jest stroną przedmiotowego postępowania bowiem inwestorami nie są w tym przypadku A. i J. B., lecz wspólnicy spółki cywilnej "L" – J. B. oraz odwołujący się A. S., który nie brał udziału w postępowaniu, a tylko w niektórych czynnościach podejmowanych w ramach tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. DZ.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] lutego 2008 r., umarzającą postępowanie w sprawie wniosku A. i J. B. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzję wydano w rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez A. i J. B. oraz A. S.. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez A. S. organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, iż w sytuacji, gdy odwołujący uznał, że powinien posiadać przymiot strony w postępowaniu, powinien o to zabiegać w postępowaniu przed organem I instancji, a z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania składał wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wywodząc, iż prawo do uznania za stronę postępowania daje mu zawarta umowa spółki, lecz żadne ze stron umowy tej nie przedłożyła, a sam skarżący nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny do występowania w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów A. i J. B. organ odwoławczy przyznał, iż decyzja organu I instancji nie powołuje pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jednakże wadliwość tą organ odwoławczy może uzupełnić. Organ powołał się na przepisy ustawy o p.z.p. – art. 59 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1, zgodnie z którymi ustalenie przeznaczenia terenu oraz sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś ustalenia planu na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. stanowią podstawę do ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy nieruchomości. Tym samym dla obszaru, na którym skarżący ma zamiar inwestować został uchwalony plan miejscowy, to okoliczność ta wyklucza rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji merytorycznej. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania organ odwoławczy uznał ich zasadność, wskazując jednocześnie, iż w toku postępowania przed organem I instancji skwarzący nie zwracali się do organu wyższego rzędu ze skargą na bezczynność organu I instancji. W obecnej sytuacji okoliczność przewlekłości postępowania nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy. Natomiast zarzuty dotyczące uchwalonego palny zagospodarowania przestrzennego, wnioski i uwagi dotyczące przyjętych w planie rozwiązań powinni zgłaszać w trakcie opracowywania planu, a procedura uchwalania planu nie podlega kontroli Kolegium. Skargę na wyżej wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wnieśli A. i J. B., podnosząc ponownie zarzuty przytoczone już wcześniej w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta Ś.. Dodatkowo zarzucili organowi II instancji naruszenie art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że była dotknięta brakami, których usunięcie nie mogło nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Skargę wniósł także A. S., która to skarga zarejestrowana została pod odrębną sygnaturą – II SA/Po 942/08, a następnie z racji nie uzupełnienia jej braków formalnych prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 11 grudnia 2008 r. została odrzucona. Organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż odwołujący się od decyzji organu I instancji A. S. brał udział w postępowaniu przed tym organem, a organ odwoławczy rozpatrzył jego odwołanie, nie rozstrzygając przy tym, czy posiada on przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności wykładni. Innymi słowy, przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodność z przepisami administracyjnego prawa materialnego i procesowego - mającymi zastosowanie w danej sprawie - zaskarżonych aktów organów administracji publicznej. W odniesieniu do sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowego, obowiązkiem tutejszego Sądu było więc wyłącznie sprawdzenie trafności umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku A. i J. B. o ustalenie warunków zabudowy na zmianę sposobu użytkowania istniejącego kurnika na warsztat ślusarski i magazyn na działce nr [...] w Ś. przy ul. J. M. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte w 2004 r., a więc pod rządami wyżej powołanej ustawy o p.z.p. z dnia 27 marca 2003 r., która to ustawa w sposób zasadniczy zmieniła funkcję miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się teraz bezpośrednią podstawą do wydawania pozwoleń na budowę, natomiast decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały zarezerwowane wyłącznie dla obszarów pozbawionych planu. Powyższe wynika wprost z treści art. 4 cytowanej ustawy, którego ust. 1 stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast ust. 2 stwierdza, że dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego, wszczętego z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy, istniało uzasadnienie prawne dla wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej wnioskiem z uwagi na brak obowiązującego wówczas dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzasadnienie to nie istniało natomiast w dacie orzekania przez organy administracji, bowiem uchwałą Rady Miejskiej w Ś. z dnia 23 sierpnia 2007 r. Nr 109/XIII/07 przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ś. - obszaru "H.", który swymi ustaleniami objął również działkę nr [...] przy ul. J. M. w Ś., stanowiącą teren inwestycji opisany wnioskiem skarżących. Uchwała zatwierdzająca plan zagospodarowania przestrzennego zaczęła obowiązywać po upływie 30 dni od ogłoszenia jej treści w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 24 października 2007 r. Nr 151, poz. 3309, tj. z dniem 24 listopada 2007 r. Z tym momentem ukształtowany został nowy stan prawny, mający zasadniczy wpływ na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenów objętych ustaleniami planu, albowiem wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamknęło możliwość decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy tychże terenów. Tym samym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczęte przed uchwaleniem planu, z momentem jego uchwalenia i wejścia w życie, stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Decyzja Burmistrza Miasta Ś. umarzająca postępowanie administracyjne jest więc wyrazem słusznie dostrzeżonej bezprzedmiotowości dalszego postępowania administracyjnego. Na ocenę jej legalności tj. zgodności z prawem nie mogą mieć przy tym wpływu zarzuty skarżących dotyczące braku powołania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przewlekłości postępowania, jak również zarzuty dotyczące postępowania Burmistrza w toku prac planistycznych nad planem. Wskazać należy, iż o ile sentencja decyzji organu I instancji przytacza jako podstawę decyzji wyłącznie przepis art. 105 §1 k.p.a., to treść uzasadnienia tej decyzji nakazuje uznać, iż organ ten w istocie zastosował przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o p.z.p. W tych okolicznościach nie można zarzucać temu organowi, iż wydał decyzje bez podstawy prawnej. Sąd w całości podziela również stanowisko organu odwoławczego odnośnie zarzutu przewlekłości postępowania przez organem I instancji oraz przebiegu prac nad planem zagospodarowania przestrzennego. Na etapie postępowania przed organem I instancji skarżący mogli bowiem zwalczać przewlekłość postępowania poprzez wystąpienie z zażaleniem do organu wyższego stopnia na nierozpatrzenie sprawy w terminie, a następnie ze skargą na bezczynność. Natomiast z chwilą wydania przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania zarzut bezczynności jest bezprzedmiotowy. Zasadnie również organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty dotyczące Burmistrza Ś. – jako organu prowadzącego prace nad planem zagospodarowania przestrzennego, nie podlegają kontroli samorządowego kolegium odwoławczego, w konsekwencji nie mają wpływu na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się również jej wadliwości w zakresie rozpatrzenia odwołania A. S. Zarzuty przedmiotowej skargi nie obejmują tej kwestii, tym niemniej kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd z urzędu zobligowany jest ocenić ten akt także w aspekcie rozpatrzenia odwołania A. S. – uczestnika niniejszego postępowania. Rację ma organ odwoławczy, iż uczestnik A. S. nie wykazał, iż ma interes prawny w zwalczaniu decyzji organu I instancji, przy czym okoliczność, że współwłaścicielem obiektu postawionego na nieruchomości będącej własnością skarżących może być jeszcze inna osoba nie oznacza, że decyzja organu I instancji została skierowana do niewłaściwych osób. Okoliczność, ze uczestnik postępowania prowadzi działalność gospodarczą w tych obiektach w ramach Spółki "L" nie oznacza, że ma on interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, iż to skarżący A. i J. B. są właścicielami nieruchomości, dla której wystąpili o ustalenie warunków zabudowy i to do nich skierowane są działania organów nadzoru budowlanego w związku z popełnioną samowolną zmianą sposobu użytkowania kurnika, a przedmiotowe postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczęte zostało na ich wniosek w związku z nałożonym, w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 2006 Nr 156 poz. 1118 ze zm.), obowiązkiem przedłożenia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym wyłącznie te osoby są stronami przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W tych okolicznościach należy uznać, iż umarzając postępowanie w zakresie odwołania A. S. organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż nie ma potrzeby badania jego interesu prawnego w zwalczaniu decyzji organu I instancji, tym bardziej, że postępowanie to i tak podlegało umorzeniu z przyczyn wyżej wskazanych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił jako bezzasadną. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ M.Kwiecińska MK