II SA/Po 942/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2006r. sprawy ze skargi Spółki "A" w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 255zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa radcowskiego; III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/E. Podrazik /-/B. Kamieńska /-/A. Łaskarzewska Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r., na podstawie art. 57 ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 1 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179 poz. 1490) oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk i odpadów (Dz. U. Nr 61 poz. 549) dokonał dla inwestora Spółki "A" sp. z o.o. w P. pozytywnego uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie schroniska dla zwierząt w granicach działek nr [...],[...],[...] (obr. [...]), położonych w P.-L. oraz wydał negatywną opinię co do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy grzebowiska dla zwierząt (cmentarza) w granicach wymienionych wyżej działek. Uzasadniając postanowienie w zakresie wydania opinii negatywnej organ wskazał, iż istnieje zagrożenie, jakie może stwarzać planowane przedsięwzięcie dla ludzi i środowiska. Ze względu na brak przepisów wykonawczych dotyczących grzebowisk dla zwierząt inwestor dla planowanego przedsięwzięcia posłużył się przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która odnosi się jedynie do zwłok ludzkich. Podkreślono, że padłe zwierzęta należy traktować jako odpady zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, wymienione pod kodem 02 01 82. Organ wskazał, iż zgodnie z ustawą o odpadach, składowanie odpadów może się odbywać w miejscach do tego przeznaczonych, którymi są odpowiednie składowiska odpadów, spełniające warunki określone w przepisach wykonawczych. Przedstawiona we wniosku lokalizacja i sposób składowania odpadów (padłych zwierząt) nie spełnia zatem warunków określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Inspektor podkreślił, iż przesłankami negatywnej opinii dla przedmiotowej lokalizacji jest brak zapisu w pierwotnym planie zagospodarowania przestrzennego o takim przeznaczeniu terenu, zbyt bliska odległość od rzeki Gwdy (ok. 500 m), zbyt wysoki poziom wód gruntowych i nieznany poziom tzw. "wody stuletniej". Grzebowisko dla zwierząt w planowanej lokalizacji może być ogniskiem zakażenia i zanieczyszczenia wód gruntowych. Ze względu na wysoki poziom wód gruntowych terenu występujących na głębokości 55 m n.p.m., rzędna grzebania padłych zwierząt będzie się kształtowała na głębokości 56 m n.p.m. Według opracowania hydrogeologicznego, na tej samej rzędnej może kształtować się poziom wody gruntowej w najmniej korzystnych warunkach. W związku z tym poziom, na którym będą grzebane padłe zwierzęta, będzie na tej samej głębokości co wody gruntowe. Organ podkreślił, że inwestor nie przedstawił, jak będzie kształtował się poziom wody gruntowej w przypadku powodzi. Istnieje zatem realne niebezpieczeństwo przedostawania się zanieczyszczeń zgodnie z kierunkiem spływu wód gruntowych do rzeki Gwdy. W związku z tym usytuowanie planowanego przedsięwzięcia może negatywnie oddziaływać na środowisko oraz na zdrowie ludzkie (art. 3 pkt 11 ustawy Prawo ochrony środowiska), może być też ogniskiem zakażeń chorobotwórczych. Przedstawiony przez inwestora sposób grzebania zwłok zwierzęcych (przesypanie wapnem) nie daje żadnej pewności, co do zniszczenia różnych mikroorganizmów i ich przetrwalników, czy też prionów. Brak izolacji grzebowiska od wód gruntowych stwarza bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia w tym regionie skażeń wód gruntowych i rzeki Gwdy chorobotwórczymi zarazkami. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki "A", postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy opisane postanowienie. Organ wskazał, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206) zwierzęta padłe należy traktować jako odpad o kodzie 02 01 82. Dla składowisk odpadów obowiązuje Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549). Organ odwoławczy podzielił pogląd odwołującej, iż brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może przesądzać o negatywnym stanowisku przy uzgadnianiu inwestycji. W pozostałej części organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał, że według mapy obszarów głównych zbiorników wód podziemnych w Polsce wymagających szczególnej ochrony, teren, na którym ma powstać zamierzone przedsięwzięcie, znajduje się w obrębie dwóch głównych zbiorników wód podziemnych, [...] oraz [...]. Swobodne zwierciadło I poziomu wodonośnego zalega na głębokości od 2 - 2,3 m ppt, tj. na rzędnych od około 55 m - 54,6 m npm. Zakłada się, że swobodny poziom wód może maksymalnie podnieść się do rzędnej 56 m npm., przy średniej rzędnej terenu w rejonie cmentarza wynoszącej 57 m npm. Rzędna omawianego terenu ma ulec zmianie do poziomu 57,7 m npm., poprzez wykonanie nasypu. Grzebanie zwierząt na poziomie rzędnej terenu wynoszącej 56,5 m npm oznacza, że zwierzęta będą grzebane 1,2 m ppt, co nie spełni obowiązujących przepisów o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, iż w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, bowiem martwe zwierzęta należy traktować jako odpad, który podlega odrębnym przepisom. Podkreślił nadto, iż nie podano poziomu rzędnej w przypadku wystąpienia "wody stuletniej", jak i stosownych zabezpieczeń wynikających z jej wystąpienia. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółka "A" sp. z o.o. w P., która wniosła o jego uchylenie. Skarżąca podniosła, że raport dotyczący oddziaływania na środowisko został sporządzony [...].10.2001 r. przez prof. J.H. Decyzją z dnia [...].11.2000 r. Starosta P. zatwierdził przedstawioną dokumentację określającą warunki hydrogeologiczne terenu pod grzebowisko dla zwierząt, a postanowieniem z dnia [...].09.2004 r. uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy schroniska i grzebowiska. Skarżąca podkreśliła, że brak jest przepisów dotyczących cmentarzy lub grzebowisk dla zwierząt. Interpretacja, iż zwłoki zwierzęce są odpadami jest błędna i dowolna. Skarżąca powołała się na ustawę z dnia 24.04.1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych oraz Inspekcji Weterynaryjnej i na ustawę z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z których wynika obowiązek gminy do tworzenia i utrzymywania grzebowiska dla zwierząt. Nie można poddawać budowy grzebowiska rygorom przepisów dotyczących składowisk odpadów. Skarżąca podkreśliła też, iż z ekspertyzy z dnia [...].06.2003 r. wynika, że teren, choć znajduje się w pobliżu rzeki Gwdy, to nie podlega zalewom tej rzeki. Potwierdza to uzupełnienie dokumentacji hydrogeologicznej sporządzonej przez hydrogeologa G. L. Odnosząc się do nieznanego poziomu wód gruntowych podczas wystąpienia tzw. wody stuletniej skarżąca wskazała, że wszystkie opracowania i ekspertyzy doręczono Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w formie dokumentu pt. "Uzupełnienie dokumentacji hydrogeologicznej w rejonie planowanego cmentarza dla zwierząt". W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Fragmentaryczny materiał dowodowy przedstawiony Sądowi powoduje, iż zaskarżone postanowienie uchyla się spod kontroli sądowej. W przedmiotowej sprawie trudno ustalić, czy decyzja wydana została zgodnie z prawem z uwagi na brak kompletnych akt postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi ma obowiązek wraz z odpowiedzią na skargę przedstawić akta sprawy. W niniejszej sprawie nadesłane wraz ze skargą akta zawierały wyłącznie rozstrzygnięcia organów nadzoru sanitarnego obu instancji, zażalenia spółki i odpowiedzi organu I instancji na zażalenia. W aktach brak było jakiegokolwiek materiału dowodowego, w szczególności projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, o której uzgodnienie wystąpiono, wniosku Prezydenta Miasta P. o dokonanie wymienionego uzgodnienia, wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, analizy gruntu dla przedmiotowego terenu, dokumentacji hydrogeologicznej. Na rozprawie w dniu [...] maja 2006 r. zobowiązano organ do złożenia dokumentów, w oparciu o które wydano zaskarżone postanowienie, w tym wymienione wyżej dokumenty. Na zobowiązanie to organ nie zareagował. Brak w aktach sprawy wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy i projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie pozwala na precyzyjne określenie, czy inwestycja ma być składowiskiem odpadów (nazwanym grzebowiskiem dla zwierząt), czy inną inwestycją nie przewidzianą w przepisach o odpadach. Podkreślić należy, iż żądanie zawarte we wniosku określa zakres przedmiotowy postępowania. Brak takiego wniosku powoduje zatem, iż niemożliwe było precyzyjne określenie granic niniejszej sprawy. Wprawdzie skarżąca przedłożyła raport oddziaływania na środowisko, jednak w niepełnej wersji, nadto brak jest dokumentacji hydrogeologicznej i pozostałych dokumentów. Podkreślić jednak należy, iż to na organie administracji, a nie na skarżącej spoczywał obowiązek przedstawienia pełnych akt sprawy. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż zaskarżone postanowienie zawiera błędy merytoryczne. Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112 poz. 1206), zwierzęta padłe należy traktować jako odpad o kodzie 02 01 82. Wskazany kod dotyczy jednak zwierząt padłych i ubitych z konieczności, przy czym mieści się on w szerszej grupie odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności. Grupa ta nie obejmuje zatem wszystkich padłych zwierząt, a tylko pewną ich część, w szczególności nie obejmuje zwierząt domowych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie rozważono tego problemu. W uzasadnieniu postanowienie organu I instancji ogólnikowo stwierdzono, iż przedstawiona we wniosku lokalizacja i sposób składowania padłych zwierząt nie spełnia warunków określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 61 poz. 549). Nie wskazano jednak na konkretne przepisy rozporządzenia, które zdaniem organu zostały naruszone. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, także nie wskazując, jakie przepisy tegoż rozporządzenia naruszono. Organ wskazał natomiast na naruszenie § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20.10.1972 r. w sprawie urządzenia cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz.U. Nr 47 poz. 299), jednocześnie jednak stojąc na stanowisku, iż do lokalizacji grzebowiska dla zwierząt nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniesiono się do powoływanego przez skarżącą argumentu, iż na drugim brzegu rzeki Gwdy, w podobnej odległości, co planowana inwestycja, znajduje się cmentarz komunalny dla miasta P. W zażaleniu skarżąca kwestionowała okoliczność, iż teren inwestycji znajduje się w obszarze zalewowym tzw. "wielkiej wody stuletniej", powołując się na treść pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...].07.2002 r. Organ II instancji przyjął jednak ustalenie przeciwne, nie odnosząc się w ogóle do treści wymienionego pisma, ani nie podając na jakiej podstawie dokonał odmiennych ustaleń. W toku postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym doszło więc do istotnych naruszeń przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa. W przedmiotowej sprawie należało ze szczególną wnikliwością rozważyć, jakie przepisy znajdują zastosowanie do zamierzonej inwestycji. Poczynione przez organ II instancji rozważania należy uznać za niewystarczające. Istotnie obecnie nie ma przepisów, które wprost odnosiłyby się do kwestii związanych z lokalizacją grzebowisk (cmentarzy) dla zwierząt. Nie można też bezpośrednio do takiej inwestycji stosować przepisów ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz wydanych do tej ustawy rozporządzeń wykonawczych. Zwłoki zwierząt nie są objęte taką ochroną jak zwłoki ludzkie. Nie sposób jednak nie zauważyć, iż niektóre zwierzęta mogą pełnić w życiu człowieka rolę wyjątkową i są niejednokrotnie traktowane jako "członek rodziny" stanowiąc dla określonych osób istotę wyjątkową i bliską. Organ nie zauważył, iż stosowanie przepisów ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach wyłączone jest w zakresie uregulowanym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady 1774/2002/WE z dnia 03.10.2002 r. (Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, tom 37, str. 92) - art. 2 ust. 3 pkt 6 ustawy o odpadach. Rozporządzenie powyższe ustanawia przepisy sanitarne dotyczące m.in. sposobów usuwania zwłok zwierzęcych lub ich części. Zgodnie z tym rozporządzeniem zwłoki zwierząt domowych podlegają bezpośredniemu suwaniu przez spopielanie w spalarni (art. 4 ust. 2 lit. a rozporządzenia). Od zasady tej odnośnie martwych zwierząt domowych przewidziano jednak odstępstwo w artykule 24 rozporządzenia - mogą być one bezpośrednio usuwane przez zakopanie, jeśli właściwe władze państw członkowskich tak postanowią. Przywołane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nie przewiduje usuwania martwych zwierząt domowych poprzez składowanie na składowiskach odpadów - co zdaje się sugerować zaskarżone postanowienie. Jednocześnie polskie ustawodawstwo dopuszcza prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu grzebowisk zwłok zwierzęcych (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - Dz. U. z 1996 r., Nr 132, poz. 622 ze zm.). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przywołanym przepisie przewiduje dwojakie postępowanie ze zwłokami zwierzęcymi: grzebanie i spalanie. Uregulowanie to koreluje z zapisami wspomnianego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady. Ponieważ obecnie obowiązujące ustawodawstwo nie normuje bezpośrednio wymagań sanitarnych, lokalizacyjnych i technicznych, jakie powinny spełniać grzebowiska dla martwych zwierząt domowych - wymagania takie nie zostały określone w ustawie o odpadach, w szczególności grzebowisko z uwagi na swoją funkcję "usuwania przez zakopanie" nie jest składowiskiem odpadów - organy nadzoru sanitarnego uzgadniając tego rodzaju zamierzenie inwestycyjne winny kierować się ogólną dyrektywą z artykułu 24 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady oraz posiłkować się przez analogię przepisami regulującymi zakładanie cmentarzy i chowanie zwłok ludzkich. Ostatnie z wymienionych przepisów odnoszą się bowiem do obiektów najbardziej zbliżonych pod względem spełnianej funkcji i sposobu usuwania martwych organizmów do grzebowiska dla zwierząt. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia skutkować muszą uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę należy wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, w tym okoliczności wymienione wyżej, zgromadzić dostateczny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy, dokonać oceny tego materiału w jego całokształcie, a następnie zastosować właściwe przepisy, mając na uwadze wskazania prawne poczynione przez Sąd. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylono zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy, zaś o wykonalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o przepis art. 152 ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska Brak podpisu Sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/A. Łaskarzewska