II SA/Po 942/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi Fundacji [...] na działanie Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. /-/ T. Świstak Pismem datowanym na [...] listopada 2021 r. Fundacja [...] z siedzibą we W. reprezentowana przez Prezesa Zarządu S. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na działania Burmistrza Miasta i Gminy w związku z procedowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lotniska w B. . Skargę zarejestrowano w tutejszym sądzie pod sygn. II SA Po [...]. W skardze wskazano, iż zarzucane Burmistrzowi Miasta i Gminy naruszenia prawa polegają w szczególności na: nie poddaniu pod głosowanie w dniu [...] maja 2021 r. w czasie XXXVII sesji Rady Gminy P. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów lotniska w B., wstrzymywaniu bez wskazania podstawy prawnej uchwalenia przygotowywanego przez wiele miesięcy projektu planu dla tego terenu, planowaniu zmian w treści Studium Gminy P. z 2011 r. w zakresie przeznaczenia tego terenu wyłącznie pod działalność lotniczą oraz odmowy udostępnienia skarżącej Fundacji uzyskanej przez Burmistrza analizy prawnej, z której wynikać jakoby miała konieczność przejęcia przez Gminę terenu lotniska oraz wypłacenia odszkodowania dotychczasowym właścicielom w przypadku uchwalenia planu miejscowego dla terenów lotniska w B. w przygotowanym kształcie. Wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi organ reprezentujący Fundację w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2021 r. wskazał, iż przedmiotem skargi z [...] listopada 2021 r. są zarówno działania Burmistrza Miasta i Gminy polegające na naruszeniu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpiono wnioskiem Fundacji z [...] października 2021 r. W związku z powyższym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z [...] grudnia 2021 r. zarejestrowano pod sygn. II SAB/Po [...] do odrębnego rozpoznania skargę Fundacji [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zaskarżone przez Fundację działania Burmistrza Miasta i Gminy w związku z procedowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu lotniska w B. nie mieszczą się w żadnej ze wskazanych wyżej kategorii spraw, co oznacza, iż nie mogły one zostać zaskarżone do sądu administracyjnego na obecnym etapie procedury planistycznej. Zauważyć bowiem należy, iż skarżąca zarzuciła organowi wykonawczemu gminy naruszenie zasad procedowania nad projektem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak poddania pod głosowanie przygotowanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów lotniska w B., mimo przeprowadzenia wcześniejszych etapów procedury planistycznej oraz przygotowywanie przyjęcie zmian w treści obowiązującego Studium Gminy P. z 2011 r. zmierzających do umożliwienia przeznaczenia tego terenu pod działalność inną niż dotąd wyłącznie dopuszczana w studium działalność lotnicza. Skarga nie dotyczy zatem uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a sprowadza się do kwestionowania czynności podejmowanych przez organ wykonawczy gminy w ramach procedury planistycznej, prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 – dalej jako: u.p.z.p.). Powyższe przesądza o tym, iż nie mógł stanowić podstawy przyjęcia jej do rozpoznania przepis art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., albowiem akt prawa miejscowego nie został jeszcze podjęty. W oparciu o powyższą regulację sąd administracyjny mógłby bowiem skontrolować zgodność z prawem (co obejmuje zarówno badanie naruszeń zarówno zasad jak i trybu przyjmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jedynie przyjętego aktu prawa miejscowego, a nie ewentualne uchybienia w toku procedury, która jednakże nie zakończyła się przyjęciem uchwały ustanawiającej akt prawa miejscowego. Dopuszczalności poddania kontroli sądowoadminstracyjnej tego rodzaju zaniechań i działań jakie strona skarżąca zarzuca Burmistrzowi nie można także wyprowadzić z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., albowiem czynności podejmowane przez organ wykonawczy gminy w ramach procedury planistycznej nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Te czynności które art. 15 i art. 17 u.p.z.p. zastrzegają w toku procedury planistycznej dla wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w tym w szczególności przewidziane w art. 17 pkt 14 przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11, nie dotyczące uprawnień lub obowiązków innych podmiotów wynikających z przepisów prawa, albowiem nie realizacja tych czynności, lecz dopiero podjęcie przez radę gminy odpowiedniej uchwały dotyczącej przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rodzi skutki prawne tak dla jednostki samorządu terytorialnego jak i dla osób fizycznych i prawnych poddanych jej władztwu planistycznemu. Inaczej rzecz ujmując zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlegają wyłącznie takie akty z zakresu administracji publicznej, które zawierają w sobie element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający (za: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją Pawła Chmielnickiego Komentarze LexisNexis Wyd. 4 W-wa 2010 str. 805), a którego to elementu brak w czynnościach Burmistrza, wadliwość których zarzuca skarga. Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1371 ze zm. – dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie doszło zaś podjęcia jakiejkowiek uchwały, zaś akty (działania i zaniechania Burmistrza) nie miały charakteru zarządzeń. Podstawy dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego braku przedstawienia przez organ wykonawczy gminy radzie gminy projektu planu miejscowego nie może także stanowić art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów odnosi się bowiem do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, zaś z powodów wyjaśnionych już wyżej czynności wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w postępowaniu planistycznym nie można uznać za czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej samej ustawy, jak też nie są one podejmowane w formach władczych wskazanych w 3 § 2 pkt 1 do 3 P.p.s.a. W toku procedury planistycznej nie znajdują wreszcie zastosowania przepisy K.p.a., co przesądza o niemożności zastosowania w tego rodaju sprawach art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wprost odnoszącego się do aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w odpowiednich działach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wskazać w tym miejscu należy na treść art.101a u.s.g., zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Również tak regulacja nie może stanowić podstawy prawnej dla przyjęcia do merytorycznego rozpoznania skargi Fundacji co do zaniechań zarzucanych Burmistrzowi w toku procedury planistycznej, albowiem z przepisów u.p.z.p., które kompleksowo regulują procedurę planistyczną, nie wynika uprawnienie do żądania przystąpienia przez organ wykonawczy gminy do kolejnych etapów prac nad planem miejscowym oraz do podjęcia przez radę gminy określonej uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 4 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje w sposób jednoznaczny na fakultatywność sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i szeroką swobodę organów gminy w zakresie prawotwórstwa planistycznego wyrażającą się chociażby w możliwości rozwiązywania zagadnień związanych z zagospodarowaniem przestrzennym bądź poprzez wydanie aktu normatywnego o powszechnej mocy obowiązującej (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), bądź w braku takowego poprzez wydanie aktu indywidualnego i konkretnego - decyzji administracyjnej. Na fakultatywność sporządzania miejscowych planów zagospodarowania wskazuje także okoliczność, iż ustawodawca odmiennie niż w przypadku planu zagospodarowania przestrzennego województwa, czy też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wprowadził prawnego obowiązku ich sporządzania w określonym terminie (por. art. 87 ust. 4 u.p.z.p.), jak również nie przewidział w przypadku nieuchwalenia planu miejscowego procedury przyjęcia planu w drodze zarządzenia zastępczego organu nadzoru analogicznej jak w sytuacji zaniechania przez radę gminy realizacji ustawowego obowiązku uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 12 ust. 3 u.p.z.p.). Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość (a nie obowiązek) podjęcia określonej uchwały, nie jest dopuszczalne oparcie skargi na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak jest także jakichkolwiek podstaw prawnych do poddania kontroli sądowoadministarcyjnej ewentualnego zamiaru zmiany przez właściwe organy gminy treści obowiązującego na jej obszarze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kontroli takiej i to wyłącznie pod kątem legalności, to jest zgodności z prawem, a nie racjonalności bądź celowości może być poddany jedynie efekt końcowy tego rodzaju działań wyrażający się w podjęciu przez radę gminy uchwały o zmianie studium. W konsekwencji uznać należało, że przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a., albowiem dotyczyła działań organu wykonawczego gminy podejmowanych w toku procedury planistycznej, które to czynności nie podlegają odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej, a ich zgodność z prawem może być oceniana jedynie w ramach kontroli zgodności z prawem uchwały rady gminy, stanowiącej efekt końcowy procedury uchwalania studium bądź planu miejscowego. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia ewentualnej bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która zostanie zbadana w ramach rozpoznawania skargi Fundacji zarejestrowanej pod sygn. II SAB/Po [...]. /-/ T. Świstak