II SA/Po 943/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2009 r. sprawy ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; oddala skargę. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka Z. i T. G. umową sprzedaży z dnia [...] listopada 2007 r. zbyli nieruchomość nr [...], położoną w m. W., gmina G.. Decyzją z dnia 14 marca 2008 r. Burmistrz G. ustalił sprzedającym jednorazową opłatę w kwocie (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia 8 lutego 2007 r. (tzw. rentę planistyczną). W uzasadnieniu decyzji powołał się na wycenę rzeczoznawcy majątkowego z dnia 18 stycznia 2008 r., który wartość nieruchomości przed zmianą planu określił na (...) zł, a po zmianie na kwotę (...) zł. Od tej decyzji odwołał się T.G., podnosząc, że nie miał możliwości dokładnego zapoznania się z operatem szacunkowym. Po pobieżnym przejrzeniu wyceny powziął wątpliwość czy wszystkie okoliczności faktyczne (np. istniejący na środku działki słup energetyczny), mające wpływ na wartość nieruchomości, zostały przez rzeczoznawcę uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 12 maja 2008 r. uchyliło decyzję pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub wydania jej uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. W toku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz przekazał odpis operatu stronom i poinformował je o możliwości złożenia ewentualnych uwag. T.G. podniósł, że podtrzymuje wszystkie uwagi z odwołania, w szczególności dotyczące słupa i linii energetycznej. Decyzją z dnia 30 czerwca 2008 r. Burmistrz G. ponownie ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwocie (...) zł. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami osobą upoważnioną do szacowania wartości nieruchomości jest rzeczoznawca majątkowy. Według wyceny wzrost wartości nieruchomości wyniósł (...) zł. W uchwale Rady Miejskiej w G. wysokość stawki procentowej ustalono na 30 %. Do sprzedaży nieruchomości doszło dnia [...] listopada 2007 r., a więc w zaistniały warunki do ustalenia renty planistycznej. Odnosząc się do uwag strony organ stwierdził, że w operacie znajdują się informacje o przebiegającej przez działkę linii energetycznej. Od decyzji odwołanie ponownie wniósł T.G., podnosząc, że co prawda w operacie jest informacja o słupie i linii energetycznej, ale nie zaznaczono, że słup stoi pośrodku działki, a linia przebiega w poprzek działki - a na mapkach widnieje w innym miejscu. Ponadto zaznaczył, ze Burmistrz nie odniósł się do innych zarzutów dotyczących zaniżonej ceny zakupu działki, braku dojazdu w dniu nabycia działki i braku poinformowania go przez Urząd Miejski o istnieniu uchwały ustalającej wysokość opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 sierpnia 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zaznaczyło, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałą z dnia 8 lutego 2007 r. plan nie obejmował m. W. i działki nr [...]. W ewidencji gruntów działka ta była sklasyfikowana jako grunty orne V klasy bonitacyjnej. Po uchwaleniu planu działka znalazła się na obszarze przeznaczonym pod drogę dojazdową oraz zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej (symbol 2U). Nie ma wątpliwości także, że do zbycia działki doszło przed upływem 5 lat od dnia, którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszły w życie. Rada Miejska w G., uchwalając plan, ustaliła stawkę procentowa na 30 %. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło również, że Burmistrz nie jest zobowiązany informować wcześniej właścicieli nieruchomości o konsekwencjach finansowych zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O obowiązku poniesienia jednorazowej opłaty z tego tytułu przesądzają bowiem powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Rada gminy konkretyzuje jedynie wysokość stawki procentowej. Do ustalenia wartości nieruchomości przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dokonuje on wyboru metod i techniki szacowania nieruchomości. Szczegółowe zasady dokonywania wyceny określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ podkreślił, że rzeczoznawca był zobowiązany, i to uczynił w operacie, do analizy rynku nieruchomości, wybrania do porównania i wskazania konkretnych transakcji nieruchomości o podobnych cechach i przeznaczeniu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rzeczoznawca uwzględnił szczególne cechy wycenianej nieruchomości, które wskazał odwołujący. Ponadto podkreślił, że operatowi przypisuje się szczególną moc dowodową, a oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W skardze T.G. zarzucił naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jego zdaniem rażąco uchybiono również przepisom postępowania (art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a.). W uzasadnieniu skarżący obszernie opisał zasady wyceny nieruchomości, wynikające z ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Doszedł do przekonania, że nie zostały one zachowane. Po uchyleniu pierwszej decyzji Burmistrz nie rozważył szerzej sprawy i ograniczył się do powtórzenia dotychczasowych argumentów. Według skarżącego nie badano wpływu na wartość nieruchomości problemów związanych z drogą dojazdową, linią energetyczną itp. Jego zdaniem cena rynkowa działki to cena jaką zapłacił dokonując zakupu. Tymczasem w operacie przyjęto dwukrotnie niższą cenę działki (przed uchwaleniem planu). Ponadto rzeczoznawca przyjął do porównań ceny wyższe niż by to wynikało z zestawień. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonano analizy operatu pod kątem argumentów podnoszonych przez stronę. Wszystkie te okoliczności zostały w operacie uwzględnione poprzez odpowiednie współczynniki korygujące. Organ podniósł też, że przyczyną uchylenia pierwszej decyzji był brak możliwości zapoznania się przez stronę z operatem, gdyż nie wydano jej kserokopii wbrew przepisom ustawy, a nie merytoryczna jej ocena. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja nie narusza prawa. Organy pierwszej i drugiej instancji trafnie uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki opisane w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowiące podstawę do naliczenia i pobrania jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, jako następstwo uchwalenia w dniu 8 lutego 2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. (uchwała Rady Miejskiej w G., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr [...], poz. [...] z dnia [...] marca 2007 r.). Poprzednio działka, której dotyczy postępowanie, nie była objęta planem miejscowym. Stanowiła ona grunty orne V klasy. Natomiast w uchwalonym planie znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem KD-D droga dojazdowa (450 m2) i symbolem 2U - tereny usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej (4250 m2). Skarżący tych faktów nie kwestionuje. Nie zgadza się natomiast z wyceną nieruchomości, gdyż według niego miarodajną jest jedynie cena za jaką działkę zakupił. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wysokość tzw. renty planistycznej ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinna odzwierciedlać różnicę między wartością nieruchomości przed uchwaleniem planu a jej wartością w dniu jej zbycia. Z kolei różnica ta, a co za tym idzie - odszkodowanie albo renta planistyczna, powinny wiązać się z obiektywną zmianą wartości nieruchomości, a nie z ceną ustaloną przez strony umowy. Oznacza to, że w rozstrzyganej sprawie nie ma istotnego znaczenia za jaką cenę skarżący nabyli w przeszłości oraz komu i za jaką cenę sprzedali nieruchomość. Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprowadza się do konieczności uiszczenia przez właściciela opłaty w razie wystąpienia dwóch przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości po dacie wejścia w życie uchwalonego planu. W odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości dla celów naliczenia opłaty ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła w art. 37 ust. 11 do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wartość nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego lub jego zmianie jest ustalana przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Z uregulowań tych wynika, że wyceny wartości nieruchomości dla powyższego celu dokonuje się przy zastosowaniu określonego podejścia, którego wybór uwarunkowany jest doborem parametrów w procesie szacowania wartości nieruchomości. Wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość tą koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Powinien być jednak sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, w następstwie pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe, konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości. Proces ten podlega zaś kontroli organów rozstrzygających sprawę. Operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w wyżej powołanych przepisach, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W ocenie Sądu organ drugiej instancji dokonał prawidłowej analizy operatu szacunkowego pod kątem argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania i mających - według niego - wpływ na wartość nieruchomości. Wszystkie te okoliczności zostały w operacie uwzględnione poprzez współczynniki korygujące. W operacie rzeczoznawca majątkowy zawarł uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość działek, dojazd do nich) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też okoliczności wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących, w tym przebiegającą przez działkę linię energetyczną. W operacie wykorzystano również wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomości, zawarte w szczególności w księgach wieczystych, rejestrze gruntów i budynków, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Te wykorzystane w operacie szacunkowym dane, mają, zgodnie z art. 155 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, formę wypisów i wyrysów, poświadczonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca dokonał również oględzin wycenianej nieruchomości przy udziale żony skarżącego, która nie miała uwag do poczynionych podczas nich ustaleń, o czym świadczy dołączony do operatu podpisany protokół oględzin. Rozpoznając skargę Sąd wziął również pod uwagę fakt usytuowania na nieruchomości linii energetycznej. Zagadnienie to budziło bowiem kontrowersje w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 50 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przy określaniu wartości opłaty planistycznej określa się wartość nieruchomości uwzględniając jedynie jej przeznaczenie przed i po uchwaleniu planu; nie uwzględnia się przy tym części składowych tej nieruchomości. Jednocześnie, w myśl art. 49 Kodeksu cywilnego urządzenia służące do doprowadzenia energii elektrycznej nie należą do części składowych nieruchomości, gdy wchodzą w skład przedsiębiorstwa energetycznego. Z obu tych przepisów wynika, iż jakakolwiek byłaby przynależność linii energetycznej - nie można jej uznać za "część" (element składowy) nieruchomości wycenianej. Nie stanowi ona przedmiotu wyceny dla celów renty planistycznej i nie wpływa bezpośrednio na ustalaną wartość nieruchomości. Linia energetyczna może mieć jedynie wpływ na atrakcyjność działki i jako taka powinna zostać uwzględniona przez rzeczoznawcę przy pomocy czynników korygujących. W wycenie nieruchomości skarżącego wzięto pod uwagę fakt istnienia linii energetycznej (s. 4 operatu). Szczegółowa ocena jej wpływu na atrakcyjność i - w konsekwencji - cenę rynkową stanowi natomiast integralny element opinii. Ocena należy do domeny rzeczoznawcy i nie może być samodzielnie podważana przez organy ani Sąd. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Co więcej, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia innego operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutu, że pierwszą decyzję Burmistrza G. w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło, a drugą utrzymało w mocy, należy podkreślić, że pierwsza decyzja została uchylona i skierowana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 10 i 81 K.p.a. czyli naruszenia praw procesowych strony, natomiast druga decyzja została wydana z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego na rozprawie, a dotyczących braku poinformowania go przez organy o obowiązku i wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, należy stwierdzić, iż nie miały one znaczenia dla sprawy. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma moc wiążącą jak inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki nie zostanie zmieniony. Akt ten podlega ogłoszeniu w urzędowym dzienniku i domniemuje się, że jest znany przez adresatów norm. Sąd nie podziela także zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 i 80 K.p.a.). W postępowaniu dotyczącym opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zasadniczym środkiem dowodowym jest operat szacunkowy. Ma on charakter swoistej opinii specjalistycznej, stąd organ nie jest obowiązany ani nie może badać jego meritum (zob. wskazany wyżej art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W pozostałym zakresie, obejmującym podstawy i warunki formalne operatu, organ dokonał natomiast jego kontroli i odniósł się do zarzutów skarżącego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka MK