II SA/Po 944/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi T. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska M. J., T. J. i J. W. wystąpili o zwrot nieruchomości położonych w J. na Os. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...] i [...]. (k. [...] akt administracyjnych pierwszej instancji. Starosta decyzją z dnia [...]orzekł o zwrocie na rzecz M. J. w 1/3 części, T. J. - w 1/3 części i J. W. - w 1/3 części, nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów miasta J. obręb J. na ark. mapy nr . jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...]o pow. [...]ha, zapisanych w księdze wieczystej KW [...], stanowiących własność Gminy i Miasta J. i zobowiązano M. J., T. J. i J. W. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Jednocześnie starosta odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...], części działki nr [...]oraz części działki nr [...] (k. [...] - [...] akt administracyjnych pierwszej instancji). Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną przez T. J., J. W. i M. J. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (k. [...] - [...]). Starosta decyzją z dnia [...]orzekł o zwrocie na rzecz M. J. , T. J. i J. W. części wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów miasta J. na ark. m [...]jako działki [...] o powierzchni [...]ha i na ark. m. [...], jako działka [...]o pow. [...]ha, które zostały uznane za zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ponieważ przez okres 28 lat nieruchomości te nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Stwierdzono, że nie rozpoczęto nawet prac związanych z realizacją tego celu. Jednocześnie starosta zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (k. [...]-[...] akt administracyjnych pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...]starosta umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów miasta J. na ark. m. [...]jako część działki nr [...]o pow. [...]ha i części działki nr [...]o powierzchni 0 [...]ha. Starosta decyzją z dnia [...] , na podstawie art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) odmówił M. J., T. J. i J. W. zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów miasta J,, obręb J, na ark. m. [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, działka [...] o powierzchni [...]ha, działka [...]o powierzchni [...]ha, działka [...]o powierzchni [...]ha. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...]1973 r. Z.J. i Z. J. "w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 z 1961 r., poz. 94)" sprzedali Skarbowi państwa nieruchomość o powierzchni [...]ha, zapisaną w księdze wieczystej KW [...]. Spadek po Z. J. i Z. J.j nabyli M. J., T. J. i J. W. w 1/3 części każdy z nich. W aktualnie obowiązującej ewidencji gruntów miasta J. wywłaszczone nieruchomości oznaczone na ark. m. [...] i [...]odpowiadają działkom nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...]i [...]. Stwierdzono, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego na obszarze miasta J. w rejonie osiedla [...]zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Nr LII/437/98 z dnia 30 kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. K.z 1998 r. Nr 12, poz. 62) wywłaszczona nieruchomość oznaczona ewidencyjnie, jako działka nr [...], przeznaczona jest pod tereny mieszkaniowo-usługowe adaptowane w planie. Organ pierwszej instancji podkreślił m.in., że wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana w ten sposób, że na działce nr [...] o powierzchni [...]ha, na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...]oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J. w dniu [...]grudnia 1998 r., wzniesiono blok mieszkalny wielorodzinny, przekazany przez wykonawcę protokołem odbioru i przekazania do użytku budynku, podpisanym w dniu [...] kwietnia 1989 r przez przedstawicieli wykonawcy robót i Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J . W związku z tym do dnia złożenia wniosku o zwrot na opisanej części nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, (k.[...]-[...] akt administracyjnych pierwszej instancji). Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] wniósł T. J., który podniósł, iż wprawdzie, na przedmiotowej działce został wybudowany blok mieszkalny, ale rozpoczęcie prac nastąpiło po upływie 7 lat od dnia przejęcia nieruchomości (k. [...] akt administracyjnych drugiej instancji). Wojewoda decyzją z dnia [...],na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż wprawdzie nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bowiem przez 7 lat po wywłaszczeniu nie podjęto na niej prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jednak działka została przekazana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J, w dniu [...]grudnia 1998 r. W związku z tym nieruchomość nie może podlegać zwrotowi, bowiem nie pozwala na to jej stan prawny, istniejący w chwili orzekania. Okoliczność, czy nieruchomość wykorzystana została zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, bądź w ogóle nie została wykorzystana, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy, skoro sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie (k. [...]-[...] akt administracyjnych drugiej instancji) Skargę od powyższej decyzji złożył T. J., który wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zwrotu przedmiotowej nieruchomości skarżącemu, ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Podkreślił, że na działce nr [...] dopiero po upływie 12 lat od daty ostateczności decyzji o wywłaszczeniu rozpoczęto prace związane z celem wywłaszczenia. W związku z tym - zgodnie z art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący podniósł, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości nie niweczy roszczenia o zwrot. Wskazał, że zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust.3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana, albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Na nieruchomości zostało co prawda ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, ale niemal rok po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (to jest po 1 stycznia 1998 r.). Skarżący podkreślił, że organ w ogóle nie ustalił na podstawie księgi wieczystej czy prawo użytkowania wieczystego zostało tam ujawnione (k. 2-3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podniósł, że stan prawny nieruchomości w chwili orzekania nie pozwalał na jej zwrot. Organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 1998 r., 11 sierpnia 1998 r. i uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. (III AZP 13/93) i z 22 grudnia 1993 r., z których wynika, że fakt utraty przez Skarb Państwa władania nieruchomością stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, (k. 6-7 akt sądowych). W pismach procesowych z dnia [...] grudnia 2004 r. i [...] stycznia 2006 r. skarżący podniósł, iż wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i uchwały Sądu Najwyższego, na które powołał się organ drugiej instancji zapadły pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepisy te (a co za tym idzie - orzecznictwo wydane w oparciu o te przepisy) nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Ustawa z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zawiera istotne zmiany w zakresie możliwości odzyskania przez wywłaszczonego wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. W ustawie tej sprecyzowano, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1), co nie było określone w poprzedniej ustawie. Nadto określono ściśle, w jakich sytuacjach byłemu właścicielami lub jego spadkobiercy, nie przysługuje roszczenie o zwrot (art. 229 ustawy.). Przesłanką negatywną dla zwrotu nieruchomości jest jej sprzedaż lub ustanowienie użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy, o ile prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości. Podkreślił, że art. 136 ust. 2 ustawy stanowi, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skoro sam zamiar zmiany celu przeznaczenia nieruchomości determinuje obowiązek organu do powiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o takim zamiarze z informacją o możliwości zwrotu, to tym bardziej już dokonane niezrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, bądź spełnienie przesłanek zbędności określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, musi taki obowiązek po stronie właściwego organu rodzić. Fakt, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zrealizowały się przesłanki pozytywne co do jej zwrotu, przy braku przesłanek negatywnych, powoduje, że zaistniała przesłanka negatywna do sprzedaży, czy oddania tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości było zatem bezprawne, i jako takie nie może korzystać z ochrony (k. 13-14, 24-27 akt sądowych). Dnia [...] listopada 1999r. dokonano w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J,, wpisu prawa użytkowania wieczystego działki oraz prawa własności budynków na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w oparciu o umowę o przeniesieniu własności oraz wniosku z dnia [...] stycznia 1999r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Organy administracji przeprowadziły w niniejszej sprawie dostatecznie staranne postępowanie rozpoznawcze, w sposób wystarczająco wnikliwy oceniły zgromadzony materiał dowodowy, wydały trafne decyzje, które przekonująco uzasadniły. Sąd upoważniony jest do stwierdzenia, iż w wyniku kontroli nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji niczego, co usprawiedliwiałoby zarzut błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nadto nie dopatrzył się z urzędu w zaskarżonej decyzji niczego, co oznaczałoby naruszenie zasad bezstronności, konieczności rozpatrzenia całości dowodów i to bez naruszenia granic oceny swobodnej i niewątpliwej, a w zgodzie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Decyzja zapadła zatem z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7, 77 § 1 kpa i 107 § 1 k.p.a. W myśl art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej: u.g.n.) w brzmieniu z dnia 17 września 2004 r. (to jest w momencie wydawania decyzji przez organ drugiej instancji) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamiając o tym właściwy organ. Przepis ten stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 216 u.g.n.). W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie bezsporne było, że pomimo upływu ponad 20 lat od wywłaszczenia, nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z jego celem. Żądanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie mogło być jednak uwzględnione, albowiem oddana została w użytkowanie wieczyste. Prawo to powstało przed skierowaniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 27 czerwca 1991r. wywiódł, że kiedy ustawodawca uzależnia zwrot wywłaszczonej nieruchomości od stwierdzenia "zbędności", to oznacza to, że nieruchomość jest nadal we władaniu Skarbu Państwa bądź gminy, który te nieruchomości nabył. Nie można mówić o zbędności warunkującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli nabywca już nią nie dysponuje, gdyż w formie prawem przewidzianym zbył ją i oddał w użytkowanie wieczyste (SA/Ka 60/91, OSPz z 1993r. Nr 7 poz. 147). Ostatecznie decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu nieruchomości ma skutek konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może się toczyć, jeżeli istnieje nie budzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (gmina) jest właścicielem nieruchomości. Tylko wówczas może być rozważana sprawa zwrotu, a więc przeniesienia własności nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, bądź odmowy zwrotu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 06 lutego 2003r., I SA 2061/01 – Lex nr 137817). Powyżej zaprezentowanego stanowiska nie zmienia okoliczność, że do zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste doszło z pominięciem trybu z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaniechanie to, wbrew wywodom skarżącego, nie powoduje, że umowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest z mocy prawa nieważna. Ustalenie nieważności umowy może nastąpić jedynie w procesie cywilnym. Pozostaje zatem poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy także, że użytkowanie wieczyste można ustanowić wyłącznie na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (art. 232 § 1 kc). Przywrócenie prawa własności poprzedniemu właścicielowi w przypadku ustanowienia na nieruchomości prawa wieczystego użytkowania pozostawałoby w sprzeczności także i z tą normą. Bez znaczenia dla powyższej konstatacji ma treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), w którym przewidziano, że roszczenie z art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana, albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawa weszła w życie od 01 stycznia 1998r., art. 229 u.g.n. znajduje się w dziale VII, Rozdziale 1 u.g.n., zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Jest zatem przepisem szczególnym, o charakterze intertemporalnym. Z treści powołanego przepisu nie można wywodzić, że ustawodawca uznał za dopuszczalne i merytorycznie uzasadnione wnioski o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, na których ustanowiono prawi użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy. W związku z powyższym fakt, że umowa o oddaniu w użytkowanie wieczyste miała miejsce [...] grudnia 1998r., a wpis do księgi wieczystej nastąpił [...] lipca 1999r. nie był mogło podważyć zasadności argumentacji organów administracji. A zatem skoro żądaniu zwrotu działki nr [...] nie można było zadośćuczynić, skarga jako bezzasadna ulec musiała oddaleniu. Stąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ A.Łaskarzewska MarK