II SA/Po 944/17

Dnia 9 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 roku sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017r. Nr [...] [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Burmistrza J. z dnia [...] 2017 roku Nr [...] oraz Nr [...] Decyzją z [...] lipca 2017 r., [...] oraz SKO- [...]/17 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej zwane "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania W. G., utrzymało w mocy dwie decyzje Burmistrza J. (zwanego dalej "Burmistrzem") z [...] 2017 r., [...] oraz [...] w przedmiocie odmowy udzielenia odwołującemu się pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup leków oraz w formie zasiłku celowego na zakup odzieży i bielizny. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Dnia 17 sierpnia 2016 r. W. G. złożył w [...] Ośrodku Pomocy Społecznej w J. wnioski: - o przyznanie pomocy finansowej na zakup niezbędnych leków przepisanych przez lekarza w kwocie od 500 zł do 600 zł (wniosek ten zarejestrowano jako [...] - k. 62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), - o przyznanie pomocy finansowej na zakup odzieży i bielizny w kwocie 2000 zł (wniosek ten zarejestrowano jako [...] - k. 61 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wnioskodawca wskazał, że określona we wnioskach pomoc finansowa jest mu natychmiastowo niezbędna. Decyzjami z [...] 2016 r., [...] oraz [...] Burmistrz odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup odzieży oraz na zakup leków (k. 48 i 56 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach rozstrzygnięć wskazał, że wnioskodawca nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Burmistrz stwierdził, że W. G. nie przebywał w miejscu zamieszkania w czasie, gdy pracownicy socjalni chcieli przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy oraz nie odebrał wezwania o umożliwieniu przeprowadzenia takiego wywiadu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej "u.p.s"), nie można udzielić pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, bez niezbędnej oceny sytuacji materialno-bytowej, która została przez wnioskodawcę uniemożliwiona. Z treści obecnie zaskarżonej decyzji wynika, że W. G. złożył odwołanie od obu decyzji [...] 2016 r., a Kolegium uchyliło je decyzjami z [...] marca 2017 r., [...] oraz [...] (odwołań ani decyzji nie ma w aktach administracyjnych – uw. Sądu). Dnia 5 kwietnia 2017 r. pracownicy socjalni przeprowadzili rodzinny wywiad środowiskowy, który był poprzedzony wezwaniem o umożliwienie przeprowadzenia go w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (k. 13-18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z treści wywiadu wynika, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą i zamieszkującą w mieszkaniu 3 pokojowym, w którym znajduje się kuchnia i łazienka o łącznej powierzchni 75 m2, za które nie reguluje żadnych opłat. Wskazano, że nie posiada stałego dochodu a jedynym źródłem utrzymania jest wcześniejsza pomoc społeczna. Wnioskodawca nie może podjąć pracy zawodowej, ponieważ jest na zwolnieniu lekarskim. W trakcie czynności została sporządzona notatka urzędowa przez pracownika socjalnego, z której wynika, że skarżący uzyskał możliwość skorzystania z kontraktu na prace społeczno-użyteczne w wymiarze 40 godzin miesięcznie, płatne 400 zł miesięcznie. Skarżący został poinformowany o konieczności dostarczenia i przedstawienia do wglądu oryginałów recept i faktur, na podstawie których pracownik socjalny udałby się do apteki w celu sporządzenia kosztorysu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzjami z [...] 2017 r., [...] oraz [...] Burmistrz odmówił W. G. udzielenia pomocy finansowej w formie wnioskowanego zasiłku celowego (k. 9 i 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Podkreślił, że skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej oraz występuje dysproporcja między wykazywanym brakiem dochodu a sytuacją majątkową. Burmistrz wskazał też, że odmowa pomocy dotyczącej zakupu leków wynikała z faktu niedostarczenia oryginałów recept i faktur, ponieważ potrzeba stosowania leków lub innych środków medycznych musi być potwierdzona przez lekarza specjalistę. Skarżący dostarczył kserokopię recept i faktur, na których nie ma widocznych nazw leków i mimo wezwania z 29 marca 2017 r. o uzupełnienie dokumentów, nie dostarczył oryginałów (także w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego). Uzasadniając decyzję w przedmiocie odmowy pomocy finansowej na zakup odzieży i bielizny organ wskazał, że w [...] 2017 r. zostało skarżącemu przyznane dofinansowanie na ten cel w wysokości 130 zł decyzją z [...] 2017 r., [...] oraz w wysokości [...] zł decyzją z [...] 2017 r. [...] W obu decyzjach odmownych Burmistrz zaznaczył, że zaproponowano W. G. możliwość podpisania kontraktu na prace społeczno- użytkowe, jednakże ten nie wyraził na to zgody. Wreszcie organ dodał, że decyzją z [...] 2017 r., [...] przyznał skarżącemu na okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] czerwca 2017 r. zasiłek okresowy w wysokości 317 zł. Odwołanie od decyzji Burmistrza złożył W. G.. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...] oraz SKO- [...]/17 Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało w mocy obie zaskarżone decyzje Burmistrza. Wskazało, że skarżący nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku i nie przedstawił stosowych dokumentów. Kolegium nie uznało też, jakoby potrzeby bytowe skarżącego były zagrożone. W. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium. Skarga nie zawierała uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony na zasadzie prawa pomocy 24 kwietnia 2018 r. złożył pismo (k. 75 akt sądowych), w którym zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienie stanu faktycznego - art. 11 u.p.s., poprzez jego zastosowanie, - art. 39 ust.1 i 2 u.p.s., poprzez nieuwzględnienie odwołania skarżącego, a zatem niezastosowania tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji jest ustawa o pomocy społecznej. Natomiast przedmiotem sprawy jest odmowa przyznania zasiłku celowego na zakup leków (decyzja [...], k. 11 akt administracyjnych pierwszej instancji) oraz ubrań i bielizny (decyzja [...] k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dotyczy to w szczególności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, jak to wynika z art. 7 K.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna zatem uwzględniać zasady ogólne określone w K.p.a., a w zakresie meritum rozstrzygnięcia – zasady zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny ogranicza się do zbadania zgodności z prawem tej decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji i czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania oraz czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Przed przystąpieniem do przedstawienia szczegółowych motywów wyroku Sąd wyjaśnia, że wedle danych wynikających z dokumentacji sprawy (wywiad środowiskowy) W. G. jest osobą samotnie gospodarującą. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł. Kwota ta jest aktualizowana przepisami wykonawczymi. Podana tu jej kwota wynika z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058). W sprawie jest bezsporne, że W. G. spełnia powyższe kryterium dochodowe (nie posiada dochodu). W pierwszej kolejności, przedstawiając motywy wyroku, należy zauważyć, że w decyzjach obu instancji powołano się na dokumenty z 2017 r., w tym wezwanie do uzupełnienia dokumentacji, protokół z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, czy też przyznane pomoce finansowe. Wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku celowego pochodzi tymczasem z 17 sierpnia 2016 r. Zgodnie z art.8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Oznacza to, że ustalenia poczynione przez organy na podstawie dokumentów z 2017 r. są błędne, ponieważ nie mają one odniesienia do okresu, który w sprawie powinien stanowić perspektywę oceny sytuacji materialnej skarżącego. Skoro wnioski o przyznanie pomocy zostały przez W. G. złożone w sierpniu 2016 r. (k. 61 i 62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), to podstawą przyznania pomocy finansowej wnioskowanej przez W. G. jest ustalenie dochodu z lipca 2016 r. Dodać trzeba, że Burmistrz w uzasadnieniu decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup leków błędnie powołuje się na wystosowane do skarżącego wezwanie do uzupełnienia dokumentacji z 29 marca 2017 r. Wezwanie to dotyczy bowiem wniosku z dnia 24 marca 2017 r., zarejestrowanego i procedowanego jako [...] (k. 26 akt administracyjnych pierwszej instancji). Jak wynika z akt sprawy omawiany tu wniosek z 24 marca 2017 r. zainicjował odrębną sprawę i został załatwiony decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Sąd zaznacza, że nawet abstrahując od faktu, że wezwanie z 29 marca 2017 r. dotyczyło innej sprawy, to nie można powoływac się na działania z 2017 r. jako podstawę do odmowy przyznania wniosku z 2016 r. Odnosząc się do kwestii odmowy udzielania pomocy finansowej na zakup odzieży i bielizny organ pierwszej instancji wskazał, że w styczniu 2017 r. oraz marcu 2017 r. zostało W. G. przyznane dofinansowanie na zakup odzieży i zasiłek okresowy od stycznia do czerwca 2017 r. Żadna z wymienionych decyzji nie może być przyczyną odmowy przyznania wnioskowanej w niniejszej sprawie pomocy, gdyż nie odnosi się ona do dochodów w miesiącu poprzedzającym wniosek. Co więcej, nie odnosi się nawet do sytuacji właściwej dla okresu, za jaki świadczenie miało być udzielone (sierpień, ewentualnie wrzesień 2016 r.). Podsumowując Sąd zaznacza, że z całokształtu akt sprawy zdaje się wynikać, iż organy obu instancji – najpewniej przez nieuwagę - nie dostrzegły, że decyzjami z [...] 2017 r., [...] oraz [...] Burmistrz oceniał żądania przyznania pomocy nie z 2017 r., ale żądania z sierpnia 2016 r. rozpatrywane po uchylających decyzjach Kolegium. Organ pierwszej instancji oraz odwoławczy naruszyły więc art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż w efekcie niewłaściwie prowadzonego postępowania zaniechano czynności zmierzających do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla sprawy. Skoro organy oceniały żądanie przyznania zasiłków celowych z sierpnia 2016 r., to ich obowiązkiem było ustalenie sytuacji materialnej skarżącego stosownie do takiej daty jego wystąpienia, a tym samym także ocena jego potrzeb z uwzględnieniem ówczesnych okoliczności. Niezależnie Sąd zauważa, że wnioski W. G. z sierpnia 2016 r. zostały rozpoznane odrębnymi decyzjami przez organ pierwszej instancji. Natomiast Kolegium rozpoznało odwołania w ramach formalnie jednej decyzji. Sąd uznał, że taki sposób działania organu odwoławczego nie dyskwalifikuje jego decyzji, co jednak nie zmienia faktu, że jest to działanie niezgodne z powszechnie przyjmowaną praktyką i może wprowadzić w błąd wnioskodawcę. W ocenie Sądu decyzja organu powinna być wyrażona w sposób jasny i przejrzysty dla strony postępowania, a więc rozstrzygnięcie Kolegium powinno być wydane w osobnych aktach administracyjnych w odniesieniu do każdej kolejnej zaskarżonej decyzji Burmistrza. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz powinien zaprowadzić odrębne akta administracyjne dla spraw zainicjowanych wnioskami [...] i [...], skompletować je w sposób obrazujący przebieg postępowania (łącznie z kasacyjnymi decyzjami Kolegium) i przeprowadzić postępowanie dowodowe pozwalające na bezsporne ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, z uwzględnieniem, że przedmiotem oceny są wnioski z sierpnia 2016 r. Mając powyższe na względzie Sąd , działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił decyzje obu instancji.