II SA/Po 945/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; oddala skargę Burmistrz J. decyzją z 19 kwietnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 1, 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 12, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 102 ust 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 930 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r., poz. 1058), odmówił udzielenia W. G. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności, wskazując jako powód odmowy dysproporcję między wykazywanym brakiem dochodu a sytuacją majątkową oraz brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz J. wyjaśnił, iż W. G. w dniu 12 marca 2016 r. wniósł o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji, w dniu 5 kwietnia 2017 r. pracownicy socjalni przeprowadzili rodzinny wywiad środowiskowy. Wynika z jego treści, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, zamieszkującą w mieszkaniu trzypokojowym, w którym ponadto znajduje się kuchnia i łazienka. Strona nie posiada stałego dochodu, utrzymuje się ze środków z pomocy społecznej. Zgodnie z oświadczeniem W. G. z dnia 5 kwietnia 2017 r., posiada on mieszkanie własnościowe o powierzchni ok. 75 m2, za które nie reguluje żadnych opłat. Zgodnie z notatką sporządzoną przez pracownika socjalnego, zaproponowano wnioskodawcy możliwość podpisania kontraktu na prace społeczno-użyteczne w wymiarze 40 godzin w miesiącu, za wypracowanie których otrzymałby pomoc w wysokości [...] zł na zakup żywności, lecz W. G. nie wyraził woli zawarcia tego kontraktu. Ponadto proponowano wnioskodawcy otrzymanie żywności z darów w J. ul. [...], wpisano go na listę osób do udzielenia pomocy, lecz pomimo wysłania informacji w dniu 28 marca 2017 r. nie odebrał on żywności już po raz drugi. Zauważono również, iż W. G. oświadczył, że nie posiada środka transportu, a według pisma ze Starostwa Powiatowego w J. z dnia 10 lutego 2017 r. jest on posiadaczem samochodów osobowych. Organ wskazał, iż przyznano W. G. na okres od dnia 20 stycznia 2017 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. zasiłek okresowy w wysokości [...] zł, oraz zasiłki celowe [...] zł na leki, [...] zł na opał, [...] zł na odzież, [...] zł na artykuły gospodarstwa domowego (decyzją z w dniu 27 stycznia 2017r.) oraz [...] zł na odzież (decyzją z 5 kwietnia 2017 r.). Organ dodał, że plan na zasiłki celowe [...] zł w 2017 r. wyniósł [...] zł w podziale na opłacenie schronisk i noclegowni dla bezdomnych, zdarzeń losowych i zasiłków celowych. Wobec powyższych okoliczności organ pierwszej instancji odmówił udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Stwierdzono, że bierne oczekiwania wnioskodawcy na sfinansowanie ze środków pomocy społecznej potrzeb życiowych jest całkowicie pozbawione podstaw prawnych. P. to również w całkowitej sprzeczności z podstawowymi, ustawowymi zasadami udzielania tej pomocy osobom potrzebującym. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może być powodem odmowy udzielenia pomocy. W. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że spełnia on wszystkie warunki do przyznania mu pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 lipca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że W. G. nie wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego przez organ pierwszej instancji, tj. nie przedstawił stosownych dokumentów. Ponadto organ drugiej instancji stwierdził, iż skarżący objęty jest wsparciem z instytucji pomocy społecznej. W konsekwencji jego podstawowe potrzeby bytowe nie są zagrożone. Odwołujący nie zawarł kontraktu na prace społeczno-użyteczne, nie skorzystał z możliwości odbioru darmowej żywności. Organ zauważył jednocześnie, że decyzje w sprawie przyznania przedmiotowego zasiłku mają charakter uznaniowy. Zwrócono też uwagę, na przepis art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zdaniem Kolegium uzasadnione jest też stwierdzenie, że bierna bądź wyłącznie roszczeniowa postawa wnioskodawcy może spowodować odmowę przyznania pomocy. W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję odwoławczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2018 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza J., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 11 ust. 2 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Pełnomocnik strony wywiódł, iż organy całkowicie pominęły, że skarżący jest osobą starszą, schorowaną oraz niepełnosprawną, a zatem niezdolną do wypełniania wszystkich wymogów formalnych nakładanych na niego przez organ w trakcie postępowania administracyjnego, a nadto, że zaproponowanej mu pracy skarżący nie mógłby podjąć z uwagi na zły stan zdrowia. Zdaniem pełnomocnika, to organ powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano, iż z uwagi na swój stan zdrowia skarżący nie jest w stanie podjąć obecnie zatrudnienia, wymaga długotrwałej rekonwalescencji oraz rehabilitacji. Nie mógł zatem podjąć zatrudnienia w ramach kontraktu na prace społeczno–użyteczne, co wynikało z przyczyn niezależnych od skarżącego. Stwierdzono, że skarżący nie jest obecnie właścicielem żadnych pojazdów mechanicznych. Niezależnie od tego, nawet gdyby skarżący posiadał auto, to z uwagi na jego stan zdrowia nie mógłby się nim posługiwać. Schorowany, niepełnosprawny skarżący nie może pozwolić sobie na częste podróże do J., na przykład komunikacją autobusową. Powyższe jasno obrazuje trudną sytuację skarżącego, z uwagi na którą nie sposób przypisać mu bierności we współdziałaniu z pracownikami socjalnymi. Podniesiono, iż pomoc udzielna skarżącemu ogranicza się niemal wyłączne do zasiłku okresowego w kwocie [...]- zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; dalej: "u.p.s."), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł. Stosownie do treści art. 106 ust. 4 u.p.s. wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, poprzedzone musi być przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu lub na jego aktualizację, przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, w świetle art. 107 ust. 4a u.p.s. stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponadto zaznaczyć należy, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 107 ust. 5 u.p.s,). Z kolei, jak wynika z treści art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ze względu na to, że ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to poprzez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na poszczególne pytania pracownika socjalnego, względnie niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że tylko należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy może pozwolić organowi na wnikliwą ocenę sytuacji materialnej osoby zwracającej się o świadczenia z pomocy społecznej, a w konsekwencji – pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 1055/16 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważył, iż art. 11 ust. 2 u.p.s., dotyczący braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepisy nie precyzują realizacji obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia. Zatem organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Stąd na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania, również w tym aspekcie, postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Osoba występująca o świadczenia z pomocy społecznej nie może zakładać bierności w ustaleniu okoliczności, które mogą świadczyć na jej korzyść. Wręcz przeciwnie, to od klienta pomocy społecznej należy oczekiwać chociażby minimum współpracy z pracownikiem socjalnym. Ponadto należy podkreślić, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki jej charakter oznacza, że organ administracji ma pewną swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści wydawanej decyzji, związaną z realizowaniem określonej (w zakresie przedmiotu decydowania) polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności; a zatem – czy organ prowadzący postępowanie nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po takim rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia oraz ustalenie zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1794/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że rozpatrując wniosek W. G. z dnia 12 sierpnia 2016 r. organy należycie rozważyły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego dokonały oceny sytuacji życiowej oraz postawy wnioskodawcy, uznając ją za bierną i roszczeniową. Ponadto organy stwierdziły, że podstawowe potrzeby bytowe skarżącego nie są zagrożone. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. W oparciu o wszechstronnie ustalony stan faktyczny sprawy organ I instancji przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia dysproporcję między wykazywanym brakiem dochodu a sytuacją majątkową strony oraz brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego sytuacji życiowej. Organ ustalił, że strona utrzymuje się ze środków z pomocy społecznej. Skarżący objęty jest permanentnym wsparciem z instytucji pomocy społecznej. Skarżący nie zawarł z organem kontraktu na prace społeczno-użyteczne, nie korzystał też z możliwości odbioru darmowej żywności. Niezależnie od tego, organ wskazał, iż dysponuje ograniczonymi środkami budżetowymi na cele związane z pomocą społeczną, a więc musi ważyć wysokość udzielanej pomocy z uwzględnieniem tych ograniczeń Jak wskazały organy obu instancji, nie bez znaczenia dla zasadności odmowy przyznania wnioskowanej sytuacji pozostaje też niewyjaśniona przez skarżącego jego rzeczywista sytuacja majątkowa. Skarżący wskazał, iż nie posiada samochodu. Tymczasem organ pierwszej instancji w uzasadnieniach swoich decyzji powołuje się na pismo Starosty [...] w J. z dnia 10 lutego 2017 r., z którego wynika, iż skarżący jest posiadaczem samochodów osobowych. Jakkolwiek w aktach sprawy brak jest powołanego przez organ pierwszej instancji pisma Starosty [...] w J., niemniej Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż w aktach sądowych sprawy o sygn. akt II SA/Po [...], a dotyczącej skargi W. G. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 18 lipca 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłków celowych, znajduje się pismo Starostwa Powiatowego w J. opatrzne datą 3 sierpnia 2017 r. – kierowane do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (data wpływu 29 września 2017r.), z którego wnika, iż W. G. jest właścicielem (współwłaścicielem/użytkownikiem) jedenastu pojazdów rejestrowanych w tym urzędzie, w tym dwóch przyczep, jednego motocykla, siedmiu samochodów osobowych i jednej ciężarówki (kopia pisma został załączona do akt sądowych niniejszej sprawy – k. 44) i w okresie od 1 lutego 2017 r. do 20 września 2017 r. nie dokonywał żadnej sprzedaży posiadanych pojazdów. Powyższa informacja, wobec oświadczenia skarżącego złożonego w dniu 5 kwietnia 2017 r., budzi zastrzeżenia co do jego rzeczywistej sytuacji majątkowej i woli jej wykazania. Wobec powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] odpowiadają obowiązującym przepisom prawa, stąd skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez referendarza sądowego w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.