II SA/Po 947/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009r. sprawy ze skargi A. B., T. S., M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 września 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w zakresie w jakim odnoszą się one do skarżących T. S. i M. S., II. oddala skargę A. B., III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz T. S. i M. S. solidarnie kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku. /-/ B.Drzazga /-/ M.Kwiecińska /-/ W.Batorowicz Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] 2001 r. nr [...] ([...]) o pozwoleniu na budowę kolektorów sanitarnych i deszczowych dla obsługi m.in. projektowanego Centrum Handlowego [...] w rejonie ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. organ I instancji wyjaśnił, iż M. S., T. S. i A. B. w dniu 16 listopada 2007 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję własną organu z dnia [...] 2001 r.; skarga została przekazana do tutejszego organu w dniu 21 listopada 2007 r.; uznawszy skargę za odwołanie od decyzji z dnia [...] 2001 r. organ I instancji przesłał w dniu 10 grudnia 2007 r. skargę Wojewodzie Wielkopolskiemu, który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. przekazał sprawę organowi I instancji wskazując, iż jest to wniosek o wznowienie postępowania; organ I instancji na pismo skarżących z dnia 16 listopada 2007 r. udzielił odpowiedzi w pismach z dnia 16 stycznia i 27 lutego 2008 r. Organ I instancji wyraził pogląd, iż wnoszący pismo nie są stronami w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę, ich zarzuty w istocie dotyczą wpływu robót budowlanych na stan budynku [...], zaś zatwierdzony projekt budowlany nie określa sposobu czy też technologii prowadzenia robót, stąd też wznowienie postępowania byłoby bezcelowe; zarzuty co do niewłaściwego prowadzenia robót budowlanych podlegają ocenie kompetentnego w sprawie właściwego organu nadzoru budowlanego. Ponadto organ stwierdził, iż wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., tj. po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a to - zdaniem organu - ze względów formalnych uniemożliwia wznowienie postępowania. Za datę, w której A. B. dowiedziała się o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, organ uznał 15 lutego 2007 r., kiedy to potwierdziła swym podpisem udostępnienie jej przedmiotowej decyzji w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania, o co strona zawnioskowała pismem z dnia 15 stycznia 2007 r. Zdaniem organu pozostali wnioskodawcy – M. S. i T. S. posiadali taką samą wiedzę co do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem działali wspólnie z A. B. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S., T. S. i A. B. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i doprowadzenia do wznowienia postępowania w sprawie budowy kolektora sanitarnego i deszczowego przy ul. [...] w [...] i rozpatrzenia zawartych w odwołaniu zarzutów merytorycznych. Odwołujący podnieśli, iż od ponad trzech lat organ odmawia im dostępu do dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę kolektora i zastosowanej metody prowadzenia robót ziemnych (metody [...]) bezpośrednio przy budynkach [...]. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2008 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 148 § 2 i art. 104 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony przez odwołujących z naruszeniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.; odwołująca A. B. wnioskiem z dnia 15 stycznia 2007 r. wystąpiła do organu I instancji o udostępnienie akt sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji; zawiadomieniem z dnia 9 lutego 2007 r. poinformowano stronę o możliwości udostępnienia akt sprawy, a w dniu 15 listopada 2007 r. skarżąca pisemnie potwierdziła, że w tym dniu zapoznała się z decyzją dotyczącą powyższej sprawy; wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 21 listopada 2007 r., a zatem z naruszeniem miesięcznego terminu określonego przepisem art. 148 § 2 k.p.a., stąd też podanie nie może wywołać skutku prawnego. Organ przypomniał, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W ocenie organu, skoro termin do złożenia wniosku został przekroczony, to niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w tym przedmiocie, a wznowienie postępowania na podstawie żądania wniesionego po upływie terminu stanowiłoby przejaw rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy nadmienił, iż wobec zarzutów dotyczących sposobu wykonania robót związanych z budową przedmiotowego kolektora i powstałych szkód majątkowych zajął już stanowisko właściwy organ nadzoru budowlanego w piśmie skierowanym do odwołujących (odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 14 stycznia 2008 r.). Wyżej wymienieni wnioskodawcy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję organu odwoławczego. W skardze przedstawiono twierdzenia dotyczące stanu faktycznego odnoszącego się do sposobu wykonania robót budowlanych metodą [...] i postępowania organów nadzoru budowlanego. Co do udostępnienia skarżącym w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania akt sprawy, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, podniesiono, że A. B. wystąpiła do tej jednostki organizacyjnej o umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy, jednak spotkała się z odmową udostępnienia akt; pokazano jej tylko jedną stronę decyzji o pozwoleniu na budowę kolektora, na której były wyszczególnione numery wszystkich decyzji, ale czego dotyczyły nie było stronie wiadomo; skarżąca podpisała oświadczenie, iż zapoznała się z ta jedną kartką decyzji, na oświadczeniu powinna być jej odręczna adnotacja, że aby uzyskać pozwolenie na wgląd do akt musi złożyć kolejny wniosek. Dalej w skardze stwierdzono, iż skarżąca została zniechęcona przez urzędnika wyżej wymienionego Wydziału do złożenia wniosku o udostępnienie akt sprawy, a pismem z dnia 16 stycznia 2008 r. poinformowano skarżących, iż nie posiadają przymiotu strony w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Skarżący podnieśli, iż ze zgromadzonymi dowodami i dokumentami mogli po raz pierwszy zapoznać się dopiero w Wydziale Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu w połowie września 2008 r., ale w okazanych im dokumentach brakowało między innymi pozwolenia na zmianę projektu co do rzeczywistego usytuowania komór przy ul. [...], a faktyczne rozmieszczenie tych komór (miejsce budowy) jest zupełnie inne, aniżeli wskazane w projekcie. Odmowa wszczęcia postępowania w dotyczącego legalności wydanego pozwolenia na budowę kolektora deszczowego jest w ocenie skarżących ewidentnym przykładem przekroczenia uprawnień osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem skarżących pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji wydano uprzywilejowując inwestorów i wykonawców robót, a całkowicie lekceważąc prawa innych podmiotów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji; nadto organ zauważył, iż zarzuty skargi dotyczą w zasadzie sposobu działania organu nadzoru budowlanego, co nie było przedmiotem orzekania w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2008 r. Na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. A. B. oświadczyła w odniesieniu do notatki z dnia 15 lutego 2007 r. na karcie 27 akt administracyjnych, ze w tym dniu okazano jej tylko spis decyzji wydawanych w sprawie, a nie poszczególne decyzje i nie występowała udostępnienie decyzji o pozwoleniu na budowę ponieważ uzyskała informację w Urzędzie Miasta Poznania oraz w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim, że nie otrzyma takiej decyzji ponieważ nie jest stroną postępowania. Skarżąca przedstawiła Sądowi decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę; oświadczyła, że taki dokument ze spisem instytucji i stron postępowania jej okazano. Ponadto skarżąca podała, iż kopię decyzji skarżąca otrzymała z Urzędu Miasta Poznania, najprawdopodobniej w lutym 2008 r. T. S. oświadczył, iż udzielił A. B. pełnomocnictwa w prowadzonej sprawie administracyjnej. A. B. okazała pełnomocnictwo notarialne z dnia [...] 2006 r. i oświadczyła, iż pełnomocnictwa tego w niniejszym postępowaniu nie złożyła. Nadto skarżąca podała, iż wszczynające postępowanie pismo z dnia 16 listopada 2007 r. złożyła po rozmowie z Wojewodą Wielkopolskim, jednakże wtedy jeszcze nie dysponowała kopią decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga A. B. okazała się nieuzasadniona. Skarga M. S. i T. S. jest zasadna, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do tych skarżących. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Warszawa 2006, str. 627 i powołany tam W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" Warszawa 1983, str. 242). Ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania wznowieniowego, w którym ocenia się kwestię dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 kpa). Miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 k.p.a. ma charakter prekluzyjny; czynność prawna dokonana po upływie tego terminu jest pozbawiona skutków prawnych (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Zakamycze 2005, str. 876-877). Stąd też strona domagająca się wznowienia postępowania musi udowodnić, że wniosła podanie z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Uchybienie wskazanemu terminowi jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania po terminie powoduje, że nie następuje aktualizacja obowiązku organu administracji publicznej do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Przez to zbędna staje się także ocena wniosku co do warunków wskazanych w art. 145 §1 kpa. Bieg miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) rozpoczyna się w dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Zatem z punktu widzenia oceny, od kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku, istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1996 r., I SA 570/95, ONSA 1997/2/100, Lex nr 29226). Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., I SA 855/99, Lex nr 54136). Strona, która nie brała udziału w postępowaniu, obowiązana jest wykazać, kiedy dowiedziała się o decyzji w sposób na tyle sprecyzowany, by możliwe było ustalenie, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o wydaniu decyzji (por. B. Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 148 Nb 2. i powołane tam poglądy doktryny oraz orzecznictwa). W niniejszej sprawie organy obydwu instancji uznały, iż wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został złożony przez skarżących po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., tj. po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, co w ocenie organu ze względów formalnych uniemożliwiało wznowienie postępowania. Za datę, w której A. B. dowiedziała się o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, organy przyjęły dzień 15 lutego 2007 r., kiedy to skarżąca potwierdziła swym podpisem udostępnienie jej przedmiotowej decyzji w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania. Takie ustalenia organ rozciągnął także na pozostałych wnioskodawców podkreślając, iż posiadali taką samą wiedzę co do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż działali wspólnie z A. B. Takie stanowisko organów - biorąc pod uwagę zbadane i uwzględnione przez te organy okoliczności - jest trafne, ale tylko w stosunku do A. B. Z akt sprawy administracyjnej wynika wprost, że A. B. udostępniono w dniu 15 lutego 2007 r. decyzję dotyczącą budowy kolektora w ulicy [...]. Okoliczność tę sama skarżąca potwierdziła odręcznym zapisem (notatką - k. 27 akt adm. I instancji) na piśmie z dnia 9 lutego 2007 r. skierowanym do niej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania. W piśmie z dnia 16 stycznia 2008 r. organ I instancji potwierdził, iż na wniosek A. B. z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie udostępnienia akt przedmiotowej inwestycji okazano skarżącej w dniu 15 lutego 2007 r. z akt archiwalnych decyzję o pozwoleniu na budowę kolektorów. W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują na fakt, że najpóźniej od tego momentu skarżąca powzięła wiadomość o wydaniu decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Nie mogły się ostać twierdzenia skarżącej co do tego, że okazano jej tylko jedną stronę decyzji o pozwoleniu na budowę kolektora, na której były wyszczególnione numery wszystkich decyzji i skarżąca nie wiedziała czego te decyzje dotyczyły. Na rozprawie skarżąca jednoznacznie określiła, jaki dokument udostępniono jej w dniu 15 lutego 2007 r. Dodać należy, iż treść notatki - odręcznego zapisu skarżącej na dokumencie z dnia 9 lutego 2007 r., w powiązaniu z oświadczeniem skarżącej na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r., wskazuje na udostępnienie skarżącej decyzji nr [...] z dnia [...] 2001 r. ([...]) o pozwoleniu na budowę kolektorów sanitarnych i deszczowych, a nie jedynie na okazanie takiego dokumentu (jednej strony) bez możliwości faktycznego zapoznania się z treścią decyzji. Wobec powyższego "zaskarżenie" przez A. B. w dniu 16 listopada 2007 r. przedmiotowej decyzji (skierowanie jej wprost do tutejszego Sądu), które ostatecznie zostało zakwalifikowane przez organy administracji jako wniosek o wznowienie postępowania, nastąpiło już po upływie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który rozpoczął bieg od dnia 15 lutego 2007 r. Wobec tego, skoro termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez A. B. został przekroczony, to w odniesieniu do tej osoby niedopuszczalne było wznowienie postępowania. Organy obydwu instancji dokonując trafnego rozstrzygnięcia co do wniosku A. B. o wznowienie przedmiotowego postępowania, przedwcześnie jednak uznały, iż w niniejszej sprawie takie samo stanowisko uprawnione jest również w odniesieniu do pozostałych skarżących – M. S. i T. S. Należy przypomnieć, iż organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Stąd też za niedopuszczalne uznać trzeba zastąpienie konkretnych ustaleń faktycznych domniemaniem, iż podmioty, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania wspólnie z podmiotem, co do którego stwierdzono uchybienie terminu z art. 148 § 1 k.p.a., dowiedziały się o decyzji objętej wnioskiem w tym samym czasie, co podmiot, co do którego stwierdzono złożenie wniosku po upływie ustawowego terminu. Stwierdzenie podstawowej okoliczności, jaką jest moment, w którym pozostali skarżący dowiedzieli się o treści decyzji, której dotyczy ich wniosek o wznowienie postępowania, wymagałoby przeprowadzenia analizy zgromadzonych dowodów, ewentualnie poszerzenia materiału dowodowego o dodatkowe wyjaśnienia wnioskodawców lub inne źródła dowodowe. W tym zakresie organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem posłużył się domniemaniem zamiast bezspornego ustalenia, kiedy pozostali wnioskodawcy powzięli wiadomość o wydaniu decyzji oraz o jej treści i czy okoliczności sprawy wskazują, iż miało to miejsce w tej samej dacie, w której udostępniono A. B. przedmiotową decyzję w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania. Dodać należy, iż z akt sprawy nie wynika, że A. B. zapoznała się w ustalonej dacie z przedmiotową decyzją działając jako pełnomocnik pozostałych skarżących. Wniosek z dnia 15 stycznia 2007 r. o udostępnienie akt dotyczących budowy kolektorów przy ul. [...], poprzedzający zapoznanie się skarżącej z przedmiotową decyzją, został złożony tylko przez A. B. (k. 24/a akt adm. II instancji). Stwierdzone naruszenia przepisów prawa procesowego, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie odnoszącym się do T. S. i M. S. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 152 wskazanej ustawy orzekł jak w pkt III sentencji o wykonalności zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni wyżej poczynione uwagi. W szczególności dokona ustaleń faktycznych co do tego, w jakiej dacie T. S. i M. dowiedzieli się o decyzji (o jej treści), której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. W tym celu organ dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego po uprzednim jego ewentualnym poszerzeniu o dodatkowe dowody, w tym wyjaśnienia wnioskodawców co do okoliczności istotnych dla ustalenia momentu zapoznania się przez nich z decyzją. Dokumenty zgromadzone w aktach kontrolowanej sprawy, uzupełnione stanowiskiem stron przedstawionym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, są wystarczające do przyjęcia stanowiska, że składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu 16 listopada 2007 r. skarżąca A. B. uchybiła terminowi na dokonanie tej czynności postępowania. W tym zakresie organy obydwu instancji prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania. Stąd też co do skargi A. B. orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy jak w pkt II sentencji. /-/ B. Drzazga /-/ M. Kwiecińska /-/ W. Batorowicz