II SA/Po 950/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006r. sprawy ze skargi E. i P.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2004r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego o d d a l a s k a r g ę /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz /-/E. Podrazik Dnia [...] grudnia 2002r. P. K. i E. K. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Dnia [...] lipca 2003r. E. i P. K. w piśmie z dnia [...] lipca 2003r. oświadczyli, że rezygnują z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z powodu wygórowanej wysokości opłat. Dnia [...] lipca 2003r. Prezydent Miasta P. decyzją (znak [...]) umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2 (Kw nr [...]) w prawo własności na rzecz P. i E. K. Prezydent w uzasadnieniu wywiódł, że w związku z wycofaniem wniosku postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 kpa. Dnia [...] lipca 2003r. P. i E. K. otrzymali powyższą decyzję. Dnia [...] sierpnia 2003r. wymienieni złożyli wniosek o uchylenie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zapisanej w Kw nr [...]. W uzasadnieniu wywiedli, iż otrzymali pismo z dnia [...] lipca 2003r., w którym Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego oferuje przyjęcie nowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Wynika z niego, że opłatę podwyższono i to o 300%. Po ponownym przeanalizowaniu kosztów przekształcenia w prawo własności zwrócili się o przywrócenie prawa przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2004r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2003r. na podstawie art. 104 § 1 kpa Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej odmówił P. i E. K. uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] w prawo własności. Organ stwierdził, że wskazana decyzja została wydana wskutek złożonego przez P. i E. K. pisma, w którym zrezygnowali oni z takiego przekształcenia. Analizując możliwość uchylenia tej decyzji zgodnie z wnioskiem stron z dnia [...] sierpnia 2003r. w trybie art. 154 kpa Dyrektor wskazał, że na podstawie decyzji umarzającej postępowanie żadna ze stron nie nabyła prawa a wnioskodawcy uzasadnili swój słuszny interes, o którym mowa w art. 154 kpa. Organ orzekający w sprawie uchylenia decyzji w tym trybie działa jednak w ramach uznania administracyjnego i musi brać pod uwagę również inne okoliczności wpływające na rozstrzygnięcie w sprawie. Organ stwierdził, że wzruszanie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa nie może służyć jako środek "powrotu" do postępowania już zakończonego wskutek kolejnej zmiany stanowiska przez stronę postępowania, w szczególności, gdy strona zmieniła swoje stanowisko w sprawie już po zakończeniu postępowania, a zwłaszcza w sytuacji, gdy sformułowanie nowego wniosku następuje po upływie terminu zakreślonego przez ustawodawcę. Ponadto, skoro wnioskodawcy zażądali jedynie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie a nie wycofali swego wcześniejszego wniosku, to uchylenie owej decyzji musiałoby prowadzić do wydania decyzji identycznej do uchylonej. Z kolei wycofanie wniosku o umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji, a następnie wydanie decyzji o przekształceniu prawa stanowiłoby – zdaniem organu – obejście prawa. W ocenie Dyrektora nawet zakwalifikowanie wniosku z dnia [...] sierpnia 2003r. o uchylenie decyzji umarzającej postępowanie jako wniosku o przekształcenie nie doprowadziłoby do jego realizacji, gdyż termin do składania takich wniosków upłynął z końcem 2002r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...], na podstawie art. 113 § 1 kpa, Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. sprostował z urzędu oczywistą pomyłkę w tekście powyższej decyzji precyzując, iż została ona wydana nie na podstawie art. 104 § 1 lecz art. 154 § 1 i 2 kpa. W odwołaniu od decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] E. i P. K. podnieśli, że Wojewoda uchylając decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] poprzednią decyzję Dyrektora i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania dał możliwość powtórnego rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tak jakby rezygnacja wnioskodawców z tego przekształcenia z dnia [...] lipca 2003r. nie miała miejsca. Decyzją z dnia [...] września 2004r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując w całości argumentację organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję E. i P. K. wskazali, że wniosek o uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania był podyktowany podwyższeniem o 300% wysokości opłat za użytkowanie wieczyste w stosunku rocznym, dokonanym w dniu [...] lipca 2003r. przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego. W pozostałym zakresie skarżący podnieśli te same zarzuty co w odwołaniu stwierdzając również, że organ I instancji nie poinformował ich o tym, że powinni wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji wycofać wniosek o rezygnacji z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na podstawie, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Przepis ten formułuje zatem dwie przesłanki wzruszenia decyzji, które muszą wystąpić łącznie: musi być to po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po drugie – za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 1 i 2 nie daje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa jeżeli przepisy ustaw sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takich decyzji ostatecznych lub wprowadzają wyraźny zakaz uchylenia albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych. Ocena czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej powinna być dokonana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. W związku z treścią przepisu art. 104 § 1 kpa powstaje zagadnienie, czy kwestię nabycia praw należy łączyć z decyzjami merytorycznymi tj. rozstrzygającymi sprawę co do jej istoty, czy także z decyzjami procesowymi, które nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty, lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji. Przyjmuje się jednak, że w powyższym przepisie jest mowa o decyzjach ostatecznych merytorycznych (materialnych), czyli decyzjach rozstrzygających sprawę co do istoty. Z tej przyczyny uznać należy, że decyzja o umorzeniu postępowania jako decyzja proceduralna nie podlega przepisom art. 154 § 1 i 2 kpa. W wypadku, gdy organ uzna za bezzasadne żądanie strony uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa obowiązany jest wydać decyzję odmawiającą uchylenia dotychczasowej (kpa – komentarz M. Jaśkowiak, A. Wróbel Zakamycze 2005 teza 3, 5 do art. 154 kpa). W niniejszej sprawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w trybie art. 154 kpa, która umarzała postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak wywiedziono wyżej do decyzji o umorzeniu jako proceduralnej nie stosuje się instytucji z art. 154 kpa. Żądań z art. 154 § 1 i 2 kpa nie można było zadośćuczynić. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej pozostawała zatem w zgodzie a przepisami prawa i dlatego skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz /-/E. Podrazik kk