II SA/Po 951/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia WSA Maciej Dybowski Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...]r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na rzecz skarżącego W. M. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ M. Dybowski /-/B. Popowska /-/P. Miładowski MW W dniu [...]r. W. M. złożył wniosek o "wyrównanie" równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania "do pełnej wysokości", od [...]., "kiedy to weszły nowe przepisy normujące jego podstawę i wypłatę". Decyzją nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego we W. odmówił stronie wyrównania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania do kwoty[...] złotych od [...]r. do dnia [...]r. i [...] złotych po dniu [...]r. Jako podstawę materialno-prawną wskazano art. 89 ust. 1 ustawy z 26.04.1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 61, poz. 286 ze zm.), §3 ust. 1 i 2 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16.04.1997r w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Ministra Sprawiedliwości nr 2 poz. 9), oraz §3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13.06.2001r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712). W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść odnośnych przepisów wykonawczych. I tak, w myśl §3 ust. 2 wyżej wymienionego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości funkcjonariuszowi samotnemu wypłaca się ½ stawki, to jest 6,00 złotych dziennie, zaś w myśl wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wysokość równoważnika dla funkcjonariusza wynosi 6,00 złotych dziennie do 31.12.2002r. i 6,14 złotego od dnia 01.01.2003r. Cytowane przepisy zastosowano, ponieważ ze składanych przez W. M. oświadczeń wynika, że nie posiada on członków rodziny, o których mowa w art. 86 ustawy o Służbie Więziennej. W odwołaniu od powyższej decyzji strona powołała się na wyrok NSA, uchylający decyzję Ministra Sprawiedliwości z 2000 roku, ustalającą dla funkcjonariusza Służby Więziennej o połowę mniejszy ekwiwalent pieniężny za brak mieszkania, ponieważ był osobą samotną. Art. 89 ustawy o Służbie Więziennej nie stanowi podstawy do różnicowania funkcjonariuszy w zależności od tego, czy są osobami samotnymi, czy posiadają członków rodziny. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na art. 89 ustawy z 26.04.1996r., o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 61, poz. 286 ze zm.), oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13.06.2001r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712). W uzasadnieniu decyzji organ przywołuje dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne i zaprezentował taką samą ocenę prawną. Także według organu niekwestionowany stan prawny nie upoważnia do przyznania stronie równoważnika pieniężnego w wysokości jak dla funkcjonariusza posiadającego co najmniej jednego członka rodziny wymienionego w art. 86 ustawy. W skardze na wyżej wymienioną decyzję W. M. ponownie odwołał się do argumentacji przytoczonej w odwołaniu. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o przyznanie prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania w pełnej wysokości, to jest na równi z funkcjonariuszami posiadającymi co najmniej jednego członka rodziny, wraz ze spłatą za okres od 01.05.2002 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. wniósł o oddalenie skargi i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania, przytaczając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów proceduralnych. Zdaniem Sądu, kluczowy problem w przedstawionej sprawie sprowadza się do prawidłowego, to jest zgodnego z prawem materialnym i procesowym, potraktowania (sklasyfikowania) wniosku A. F.. Organ I instancji, a za nim organ II instancji potraktowały pismo skarżącego z [...]r. jak wniosek w nowej sprawie, to jest w sprawie o "wyrównanie równoważnika pieniężnego za brak mieszkania (...) do wysokości pełnej". Tymczasem przepisy normujące kwestie mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej nie stanowią odrębnej podstawy prawnej do orzekania w takim przedmiocie. Przepisy ustawy o Służbie Więziennej uprawniają funkcjonariusza Służby Więziennej do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1 i 2), zaś Minister Sprawiedliwości został upoważniony do określenia, (najpierw w drodze zarządzenia, a od 08.11.2001 r. w drodze rozporządzenia), wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty wyżej wymienionego równoważnika. W oparciu o wyżej wymienione przepisy zapadły ostateczne decyzje przyznające stronie przedmiotowy równoważnik na kolejne okresy we wskazanych wysokościach (kolejne decyzje: z [...] r., z [...] r. i z [...] r.). W. M. kwestionował wysokość przyznanego mu wyżej wymienionymi decyzjami równoważnika, domagając się weryfikacji ostatecznych decyzji. W tych warunkach jego żądanie w istocie odpowiada trybowi z art. 155 kpa. W niniejszej sprawie chodzi bowiem o decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo. Takie podejście znajduje oparcie w orzecznictwie NSA (np. w wyroku NSA z 04.08.1995 r., wydanym na tle ustawy z 17.12. 1974 r. o uposażeniu żołnierzy - tj. Dz. U. 1992, nr 5, poz. 18; SA/Wr 436/95, ONSA 1996r., nr 4, poz. 155). Tymczasem organy orzekające w tej sprawie wydały ponowne rozstrzygnięcia co do wysokości przedmiotowego świadczenia bez uprzedniego wzruszenia ostatecznych decyzji rozstrzygając tę samą materię. Ponownie rozpoznające sprawę właściwe organy administracji publicznej obowiązane będą przestrzegać wszystkich rygorów związanych z nadzwyczajnymi środkami zmierzającymi do uchylenia decyzji ostatecznych w szczególności w trybie przewidzianym w art. 155 i następ. kpa. Jest to uchybienie procesowe na tyle istotne, że samo przez się skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych aktów z obrotu prawnego co najmniej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę wniesiono pod rządami ustawy z dnia 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W międzyczasie doszło do reformy sądownictwa administracyjnego. W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., a postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy przypomnieć, że w postępowaniu podjętym w trybie art. 155 kpa należy uzyskać zgodę strony na zmianę wcześniejszych decyzji. Złożenie wyżej wymienionego oświadczenia nie jest jednak wystarczającym warunkiem weryfikacji decyzji objętych "skargą". Należy podkreślić, że organ administracyjny, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, musi ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Przesądza o tym wprowadzenie, jako jednej z przesłanek dopuszczalności wzruszenia decyzji, interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanka ta wprowadza dodatkowe kryterium zasadności zgody na wzruszenie decyzji, które ma uwzględnić organ administracyjny. "Może być tak, że ta dodatkowa przesłanka stosowania przepisu art. 155 pozwoli uchronić słabszą stronę postępowania od dyktatu innej, silniejszej strony" (J. Borkowski, j.w., str. 685). Nadto przeszkodą do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 kpa może być brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej (teza wyroku NSA z 23.03.2003, IV Sa 391/98; ONSA 2001, nr 2, poz. 93). Również na to pytanie będzie musiał znaleźć odpowiedź organ ponownie rozpatrując sprawę. Opinia Sądu, co do znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie jest następująca: Odnosząc się w pierwszej kolejności do Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16.04.1997r w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Ministra Sprawiedliwości nr 2 poz. 9), warto przypomnieć, iż decyzje podejmowane na podstawie wyżej wymienionego zarządzenia po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z 02.04.1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. 2001 r., Nr 28, poz. 319) były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, na przykład w wyroku z 10.07.2001r. (I SA 302/00, LEX nr 77686), oraz w wyroku z 18.04.2002r. (I SA 2322/00, nie publ.). W pierwszym z wyżej wymienionych wyroków NSA, nie podważając legalności całego aktu prawnego, stwierdził sprzeczność z ustawą o Służbie Więziennej normy zawartej w §5 ust. 1 wyżej wymienionego aktu. W drugim natomiast wyroku NSA wypowiedział się co do całego zarządzenia, mianowicie, że "(...) nie mogło ono stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć zawartych w badanych decyzjach", a także, "iż podstawą prawną wydania decyzji w tej sprawie mógł być tylko art. 89 ust. 1 ustawy z 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej ..." Orzekający w niniejszej sprawie Sąd określa swój pogląd co do znaczenia prawnego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16.04.1997 r. w oparciu o stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 10.07.2001 r. (sygn. P4/00; OTK z 2001 r., nr 5, poz. 126), mianowicie, że zarządzenia nie utraciły automatycznie z chwilą wejścia w życie Konstytucji mocy prawnej. Trybunał Konstytucyjny dalej wyjaśnia, iż "akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do prawidłowego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa". Zdaniem Sądu takie podejście wynika z rozwiązań prawnych przyjętych w przepisach przejściowych i końcowych Konstytucji RP (art. 236 ust. 1 oraz art. 241 ust. 6). Prawidłowość tego podejścia zdaje się potwierdzać prawodawca (Minister Sprawiedliwości), stanowiąc w swoim rozporządzeniu z 13.06.2001r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712) o uchyleniu mocy obowiązującej wcześniej wydanego zarządzenia o takim samym tytule (§6). Przyjęcie odmiennego stanowiska, tj. stwierdzenie, iż wyżej wymienione zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 16.04.1997r. nie może być podstawą prawną decyzji, tylko odnośne przepisy ustawy o Służbie Więziennej, miałoby ten skutek, iż właściwy organ nie mógłby, rozstrzygając o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, określić jego wysokości. W konsekwencji instytucja wyżej wymienionego równoważnika nie byłaby stosowana. Przyjmując zatem (co do zasady), że zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 16.04.1997r w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Ministra Sprawiedliwości nr 2 poz. 9) obowiązuje do czasu dostosowania rozwiązań w zakresie materii nim objętej do wymogów Konstytucji RP, należy odnośne przepisy zarządzenia interpretować zgodnie z treścią przepisu ustawowego, na podstawie którego zarządzenie zostało wydane. Chodzi o art. 89 ustawy z 26.04.1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 61, poz. 286 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny już po reformie sądownictwa administracyjnego, a więc jako organ II instancji w wyroku z 14.07.2004r. (sygn. akt OSN 585/04, nie publ.) stwierdził, iż art. 89 wyżej wymienionej ustawy "...w sposób nie budzący wątpliwości określa sytuację, w której funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego". Tak więc podmiotem uprawnienia jest każdy "funkcjonariusz", spełniający wskazane w ust. 1 warunki, ustawie nie jest znane pojęcie "funkcjonariusza samotnego". W ust. 3 art. 89 ustawy Minister Sprawiedliwości został uprawniony do określenia wysokości równoważnika pieniężnego i w przedmiotowym zarządzeniu uczynił to w §3 ust. 1, zawężając jednak możliwość wypłaty równoważnika według tej stawki do funkcjonariuszy mających członków rodziny określonych w art. 86 ustawy. W §3 ust. 2 natomiast Minister Sprawiedliwości postanowił o wypłaceniu "1/2 stawki" funkcjonariuszowi samotnemu. Niewątpliwie zarówno zawężenie podmiotowe dokonane w wyżej wymienionym ustępie 1 §3, jak i obniżenie kwoty wypłacanej "funkcjonariuszowi samotnemu" w ust. 2 §3, nie znajdują umocowania w art. 89 ustawy. Zatem właściwy organ, rozpoznając sprawę w trybie art. 155 kpa winien ocenić, czy z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony celowe jest przyznanie Skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, za okres od 01.05.2000 r. do 30.06.2001 r. (to jest do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13.06.2001r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania), według stawki określonej w §3 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16.04.1997 r. Co zaś tyczy się dalszego okresu, w którym A. F. przysługuje w myśl art. 89 ustawy o Służbie Więziennej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej, to należy stwierdzić, iż Minister Sprawiedliwości w §3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13.06.2001r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, zgodnie z delegacją ustawową określa wysokość równoważnika – 6 złotych dziennie. Odrębną kwestią jest ocena rozwiązania prawnego zawartego w §3 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia. To jednak, z uwagi na stan faktyczny niniejszej sprawy, a konkretnie status rodziny Skarżącego w świetle art. 86 ustawy, wykracza poza ramy formułowanych tu ocen. Na koniec warto dodać, iż powyżej przeprowadzona interpretacja przepisów zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16.04.1997 r. i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13.06.2001 r. wydaje się nie tylko zgodna z ratio legis art. 89 ustawy o Służbie Więziennej, ale też prowadzi do rezultatów zgodnych z obowiązującym od 19.11.2003r. rozwiązaniem zawartym w kolejnym akcie wykonawczym do wyżej wymienionego przepisu ustawowego. Chodzi o §2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 20.10.2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831). §2 wyżej wymienionego rozporządzenia stanowi, iż wysokość równoważnika pieniężnego dla funkcjonariusza wynosi 8 złotych dziennie. W dalszych przepisach rozporządzenie nie przewiduje żadnych rozwiązań odrębnych wobec powyższego, ani co do podmiotu uprawnionego ani co do wysokości równoważnika. Uwzględniając powyższe i działając na podstawie przywołanych już wyżej przepisów, a nadto art. 145 §1 pkt 1 lit. c) art. 97 §1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przy tym nie orzekł w trybie art. 152 procedury sądowo-administracyjnej albowiem wydanie bądź nie wydanie zaskarżonej decyzji w istocie dla skarżącego rodzi te same skutki prawne. /-/M. Dybowski /-/B. Popowska /-/P. Miładowski MW