II SA/Po 951/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych; oddala skargę Decyzją z dnia 22 lipca 2013 r., [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej powoływany jako "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania M.H., utrzymał w mocy decyzję Starosty Wrzesińskiego (dalej powoływanego jako "Starosta") z dnia 24 maja 2013 r., [...], [...], którą odmówiono skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Dnia 24 maja 2013 r. Starosta, działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm. - dalej: "u.p.z.") (obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm. - uw. Sądu) orzekł o uznaniu M.H. za osobę bezrobotną z dniem 24 maja 2013 r. oraz o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca w dniu rejestracji spełniał warunki do uznania go za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji M.H. podniósł, że w okresie od 1 sierpnia 2011 r. do 13 listopada 2011 r. był pracownikiem A. sp. z o.o. w Poznaniu. Wykonywał pracę na rzecz firmy H. sp. z o.o. w G. pod Poznaniem. Podjął się wykonywania tej pracy fizycznej, pomimo posiadanych kwalifikacji (z wykształcenia jest politologiem i dziennikarzem, absolwentem Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu). W dniu 14 listopada 2011 r. został zwolniony bez wypowiedzenia, a oświadczenie w tym zakresie pracodawca złożył telefonicznie. Skarżący zaznaczył też, że od wskazanej daty (14 listopada 2011 r.) pozostawał na zwolnieniu lekarskim (do 15 maja 2012 r.), a następnie otrzymał roczne świadczenie rehabilitacyjne, potwierdzone i przedłużane przez lekarzy orzeczników Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu i Koninie. Od pracodawcy A. sp. z o.o. otrzymał dwa świadectwa pracy: pierwsze za okres do dnia 1 sierpnia 2011 r. do 30 października 2011 r. w wymiarze całego etatu oraz drugie, niezgodne z prawdą, za okres dnia 1 listopada 2011 r. do 13 listopada 2011 r. na 3/4 etatu (aktywność zawodowa skarżącego odbywała się w pełnym etacie). M.H. wyjaśnił też, że po odmowie sprostowania świadectwa pracy przez pracodawcę skierował sprawę do Sądu Rejonowego Poznań - Grunwald i Jeżyce Wydział V Pracy w Poznaniu, następnie za pośrednictwem Sądu, złożył apelację (podkreślił, że choć w obu instancjach przegrał proces, to jednak nastąpiło to ze względów proceduralnych). Z powyższych przyczyn Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez cały okres pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego oraz świadczenia rehabilitacyjnego naliczał jego wysokość od 3/4, a nie całego etatu, co skutkowało ekwiwalentem pieniężnym w wysokości około 300 zł. Dnia 9 maja 2013 r., po zakończeniu korzystania ze świadczeń zdrowotnych, M.H. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy we Wrześni. Nie otrzymał propozycji pracy. Dodatkowo, po uzupełnieniu dokumentacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uzyskał natomiast informację, że wedle obowiązujących przepisów zasiłek dla bezrobotnych mu się nie należy z powodu otrzymywanej kwoty niższej od minimalnego wynagrodzenia. W konkluzji skarżący stwierdził, że jego trudna sytuacja stanowi ostrzeżenie dla młodych ludzi wchodzących na rynek pracy, którzy godzą się na cokolwiek (umowy śmieciowe) nie zdając sobie sprawy z późniejszych konsekwencji. Podkreślił, że okoliczności, w jakich się znalazł wywołują u niego oburzenie oraz złość; jest mu także w wstyd, że żyje w kraju, w którym obowiązuje absurdalne prawo i jest ono stosowane przez instytucje publiczne. Decyzją z dnia 22 lipca 2013 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: "K.p.a.") i art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2, lit a i c u.p.z. "Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (...), c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenie albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca (...)". Następnie Wojewoda wskazał, że w myśl art. 71 ust 2 pkt 3 u.p.z. "Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, okresy pobierania zasiłku chorobowej macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (...)". Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Wojewoda zaznaczył, że M.H. dołączył do akt sprawy świadectwo pracy z dnia 31 października 2011 r. potwierdzające zatrudnienie w A. sp. z o.o. w okresie od dnia 1 sierpnia 2011 r. do 30 października 2011 r. na pełen etat oraz świadectwo pracy z dnia 14 listopada 2011 r. potwierdzające zatrudnienie w A. sp. z o.o. w okresie od 1 października 2011 r. do 13 listopada 2011 r. na 3/4 etatu. Do akt sprawy dołączono również zaświadczenie o wypłaconych zasiłkach i świadczeniach za okres po ustaniu ubezpieczenia, które zostało wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych we Wrześni. Wynika z niego, że M.H. w okresach: od 14 listopada 2011 r. do 15 maja 2012 r. otrzymywał zasiłek chorobowy, jednak stosunek podstawy wymiaru zasiłku do kwoty minimalnego wynagrodzenia był niższy od kwoty minimalnego wynagrodzenia; od 14 maja 2012 r. do 8 maja 2013 r. otrzymywał świadczenie rehabilitacyjne, jednak stosunek podstawy wymiaru zasiłku do kwoty minimalnego wynagrodzenia był niższy od minimalnego wynagrodzenia. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że na podstawie dokumentów dołączonych do akt sprawy można ustalić, iż M.H. w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrześni w dniu 24 maja 2013 r., tj. od dnia 23 listopada 2011 r. do dnia 23 maja 2013 r. nie udokumentował żadnego dnia, który mógłby być wliczony do okresu uprawniającego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych (wynoszącego co najmniej 365 dni). Do okresu uprawniającego do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w Powiatowym Urzędzie Pracy nie zaliczono zainteresowanemu okresu pobierania zasiłku chorobowego (od 23 listopada 2011 r. do 15 maja 2012 r.) oraz świadczenia rehabilitacyjnego (14 maja 2012 r. do 8 maja 2013 r.), gdyż do stażu warunkującego otrzymanie zasiłku dla bezrobotnych wliczane są między innymi okresy pobierania zasiłku chorobowego oraz świadczenia rehabilitacyjnego, ale ze wskazaniem, że podstawę ich wymiaru stanowiła kwota wynosząca przynajmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W przypadku M.H. stosunek podstawy wymiaru zasiłku do kwoty minimalnego wynagrodzenia był każdorazowo niższy od kwoty minimalnego wynagrodzenia. Nie można zatem zaliczyć okresu pobierania tych świadczeń do wymaganego ustawowo okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. W końcowej części uzasadnienia decyzji Wojewoda podkreślił, że nie ma uprawnienia do wydawania decyzji uznaniowych. Argumentacja przedstawiona w odwołaniu nie daje podstaw do zmiany decyzji, ponieważ uprawnienia do świadczeń z Funduszu Pracy ustalane są na podstawie ustawy, a art. 71 ust. 1 u.p.z. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W skardze na decyzję Wojewody M.H. powołał ponownie argumentację zawartą w odwołaniu. Dodał też, że uzasadnienie decyzji odwoławczej jest dla niego całkowicie nie do przyjęcia; podkreślił, iż interpretacja prawa powinna uwzględnić wyjątkową sytuację w jakiej się znalazł. W decyzji Wojewody skarżący nie znalazł jakiegokolwiek osobistego zainteresowania jego dramatyczną sytuacją i to pomimo wyraźnej prośby wyrażonej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga - jak trafnie zauważa Wojewoda w zaskarżonej decyzji - że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - nie dają podstaw do uznania administracyjnego, jeśli chodzi o przyznanie bądź nie przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 u.p.z., jeżeli spełnione zostały następujące warunki: nie ma dla bezrobotnego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni bezrobotny był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105 u.p.z. (w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni). Dodatkowo art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z. stanowi, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z dokumentacji zebranej przez Starostę w niniejszej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że w okresie 180 dni od daty rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrześni, to jest w okresie trwającym od dnia 23 września 2011 r. do 23 maja 2013 r. w stosunku do M.H. nie można zaliczyć żadnego okresu zatrudnienia ani otrzymywania przez niego świadczeń, do okresu określonego w wyżej wymienionych art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ust. 2 pkt 3 u.p.z. Z przepisów tych jednoznacznie bowiem wynika, że dany okres zatrudnienia wlicza się do okresu wymaganego dla uzyskanie prawa do świadczenia dla bezrobotnych, jeżeli osoba jest w tym okresie zatrudniona i osiąga co najmniej minimalne wynagrodzenie, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, natomiast czas pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego wlicza się do tego okresu, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczeń, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej odpowiadająca minimalnemu wynagrodzeniu za pracę. Z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, II Oddział w Poznaniu, Inspektorat we Wrześni z dnia 9 maja 2013 r., [...] wynika, że M.H. po dniu 23 września 2011 r. nie uzyskiwał świadczeń, których podstawa osiągała kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Mając na względzie powyższe, argumentacja skarżącego dotycząca trudnej sytuacji osobistej oraz materialnej nie mogła mieć wpływu na decyzję w sprawie zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja ta jest tzw. decyzją związaną, co oznacza, że organy administracji nie mogą się kierować innymi przesłankami (takimi jak np. sytuacja osobista wnioskodawcy), aniżeli ściśle określone w ustawie. Z tych przyczyn również Sąd nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji, gdyż spełniała ona kryteria zgodności z prawem. Natomiast na marginesie wyjaśnić trzeba, że uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową nie oznacza, iż Sąd deprecjonuje okoliczności podnoszone przez M.H. w skardze, dotyczące jego sytuacji osobistej i majątkowej. Wręcz przeciwnie, Sąd wyraża dla tej sytuacji zrozumienie. Trzeba jednak podkreślić, że rolą Sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności decyzji; Sąd ten nie ustala i nie kreuje treści stosunków prawnych, nie może zwłaszcza samodzielne ustalać stanu faktycznego, a tym bardziej wyprowadzać z niego skutków prawnych. Skoro zatem skarżący nie legitymuje się żadnym orzeczeniem, które pozwalałoby przyjmować, iż podstawa naliczenia M.H. zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego w okresie po dniu 23 września 2011 r. była wyższa niż to wynika z zebranej dokumentacji (osiągając co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę), to sąd administracyjny nie jest władny samodzielnie takiego założenia przyjmować. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).