II SA/Po 951/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego; oddala skargę Decyzją z dnia (...) maja 2014 r., nr (...), Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 8, art. 41 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", przyznał J. T. G. pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu okularów w wysokości (...) zł. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że w dniu (...) kwietnia 2015 r. J. T. G. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o pomoc na dofinansowanie zakupu okularów. Przeprowadzając wywiad środowiskowy pracownik socjalny ustalił, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Na dochód rodziny składa się zasiłek stały przyznany wnioskodawcy w kwocie (...) zł oraz emerytura jego matki w kwocie (...) zł pomniejszona o alimenty w wysokości (...) zł. Łącznie dochód rodziny wyniósł (...) zł co na osobę dało kwotę (...) zł. Tym samym dochód rodziny na osobę przekracza ustawowe kryterium, uniemożliwiając przyznanie skarżącemu pomocy, o jakiej mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji faktycznej i prawnej organ rozważył możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 powołanej powyżej ustawy. Analizując całokształt sprawy Prezydent uznał, że sytuacja rodziny spełnia warunki szczególnie uzasadnionego przypadku. Mając na uwadze powyższe organ przyznał bezzwrotną pomoc finansową na dofinansowanie zakupu okularów w wysokości (...) zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. T. G., wskazując, że zawsze prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe. Przyjęcie, jakoby prowadził wspólne gospodarstwa domowe z matką stanowi nadinterpretację przepisów przez pracownika socjalnego. Ponadto, odwołujący wyjaśnił, że kwota (...) zł, jaką otrzymał nie wystarczy nawet na zakup szkieł optycznych, podczas gdy w jego przypadku wymagane są szkła specjalistyczne "z cylindrami". Pismem z dnia (...) czerwca 2015 r. J. T. G. podtrzymał twierdzenie, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, oraz wskazał, że wyłącznie społecznie udziela się w Klubie Krótkofalarskim przy Aeroklubie. Wskazał, że z przyznanego zasiłku stałego (w wysokości (...) zł) opłaca alimenty w wysokości (...) zł, co oznacza, że nie dysponuje on wystarczającymi środkami na sfinansowanie zakupu okularów. J. T. G. wyjaśnił, że zamieszkuje z mamą, którą się opiekuje, co jednak nie jest tożsame z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Odwołujący wyjaśnił wreszcie, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, oraz że nie może obecnie uzyskać pracy z uwagi na zbyt niskie wykształcenie. Na dowód swoich twierdzeń J. T. G. załączył zaświadczenie i opinie z Aeroklubu, kopię decyzji o ustaleniu umiarkowanego stopnia jego niepełnosprawności oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały, a także fragment wywiadu środowiskowego (bez daty) zawierający ocenę jego sytuacji rodzinnej, z której wynika, że mimo zamieszkiwania z matką w jednym lokalu mieszkalnym prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując stanowisko organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym aktualny wywiad środowiskowego, karta świadczeń za okres styczeń 2013 r. – maj 2015 r., oświadczenia zainteresowanego oraz notatki sporządzane przez pracowników w toku pracy socjalnej z rodziną wnioskodawcy wskazują, że J. T. G. ma lat 48, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości (...) zł (od stycznia 2013 r.). Z karty świadczeń wynika nadto, że okresowo korzysta z pomocy na dożywianie w ramach wieloletniego programu państwowego. Odwołujący zamieszkuje wspólnie z matką, W. G., liczącą 75 lat, utrzymującą się z emerytury w wysokości (...) zł obniżonej o potracenia egzekucyjne w wysokości (...) zł (zaświadczenie ZUS z dnia (...) marca 2015 r.). Z wyjaśnień W. G. wynika, iż potrącenia dokonywane są przez urząd skarbowy z racji prowadzonej przez syna sprzedaży na "A", zarejestrowanej przez syna na jej imię. W. G. podała również, że część swoich dochodów z emerytury przeznacza na wyżywienie syna, spłaca jego długi, nadto syn domaga się, by partycypowała w jego wydatkach alimentacyjnych. Także z obserwacji pracownika socjalnego, zawartych w notatce z dnia (...) kwietnia 2015 r. wynika, że oboje W. G. i J. T. G. z uwagi na faktyczne pogorszenie aktualnej sytuacji materialnej zainteresowani są pomocą na wydatki mieszkaniowe, świadczoną dla obu zainteresowanych osób jako rodziny. Wskazane powyżej okoliczności dowodzą, że J. T. G. prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Twierdzeniom odwołującego się o odrębnym gospodarowaniu Kolegium nie dało wiary, albowiem są one nielogiczne i wewnętrznie niespójne. Skoro J. T. G., jak twierdzi, z zasiłku w kwocie (...) zł płaci comiesięcznie (...) zł alimentów, to bezsprzecznie za pozostałą kwotę nie mógłby egzystować bez finansowego współudziału matki, zarówno w zakresie wyżywienia jak i kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego. Aktualne obciążenie jej emerytury zobowiązaniem podatkowym potwierdza, że W. G., prócz partycypowania w codziennych kosztach utrzymania syna, ponosi skutki finansowe jego faktycznej działalności gospodarczej, płacąc powstałe z tego tytułu zobowiązania. Wskazane powyżej stany faktyczne wynikają z dokumentów załączonych do akt sprawy i dowodzą wspólnego gospodarowania dochodami, albowiem są one wydatkowane na potrzeby obu osób, niezależnie od tego, czy stan taki wynika z ich zgodnej woli, czy z sytuacji przymusowej, w jakiej rodzina ta się aktualnie znalazła. W ocenie Kolegium sytuacja J. T. G. uzasadnia zmianę prezentowanego dotychczas stanowiska o odrębnym, samodzielnym gospodarowaniu dochodami J. T. G. i jego matki, a w konsekwencji, nakaz łączenia ich dochodów i liczenia kryterium dochodowego wg wskazań art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Po umniejszeniu dochodu J. T. G. o alimenty płacone na rzecz syna łączny dochód w rodzinie wynosił (...) zł, w przeliczeniu na osobę – (...) zł, a więc w kwocie wyższej od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, wynoszącego 456 zł, co wykluczało przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany jednak specjalny zasiłek celowy (art. 41 ustawy o pomocy społecznej). O jego przyznaniu decyduje organ w ramach uznania administracyjnego, po dokonaniu oceny zgłoszonej potrzeby na tle całokształtu zaistniałych okoliczności faktycznych. Uznanie przypadku J. T. G. za szczególnie uzasadniony nie oznacza jednak, że organ zobligowany był do pełnego dofinansowania kosztu zakupu okularów, wręcz przeciwnie, wydatkowanie środków publicznych w takich przypadkach winno uwzględniać pierwszoplanową potrzebę udzielania wsparcia pieniężnego osobom o dochodach poniżej kryterium dochodowego lub całkowicie dochodu pozbawionym. W przedstawionym stanie faktyczno-prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. T. G., wskazując na zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wyniki sprawy, w postaci: art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., podlegający na niezapoznaniu się za całością materiału dowodowego oraz braku ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W uzasadnieniu skargi J. T. G. wskazał, że również w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego doszło do nadinterpretacji przepisów, ponieważ od 27 lat zamieszkuje z matką, którą zarazem się opiekuje. Pracownik socjalny który przeprowadzał wywiady środowiskowe w miejscu zamieszkania, nigdy się nie zapytał o stan zdrowia jego mamy. Skarżący wyjaśnił, że z uzyskiwanej pomocy w formie zasiłku stałego w wysokości (...) zł, z którego spłacał alimenty na syna w wysokości (...) zł, pozostaje mu (...) zł. Do grudnia 2014 r. otrzymywał, co drugi miesiąc, (...) zł na zakup żywności. Skarżący podkreślił, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiłki które otrzymywał od matki były sporadyczne a najczęściej wliczane w dług pieniężny który ma u matki i osób postronnych (kolegów i koleżanek) od których pożycza pieniądze. W dniu (...) stycznia 2015 r. skarżący złożył skargę na pracownika socjalnego E. Z.-A., co spowodowało, że od tego czasu systematycznie utrudniano mu się życie z powodu nadinterpretacji przepisów K.p.a., twierdząc że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Na potwierdzenie powyższej tezy skarżący opisał nieprawidłowości, jakie miały miejsce w czasie prowadzonego postępowanie, w którym nie zapewniono udziału osób posiadających wiedzę prawniczą. Skarżący wyjaśnił, że zwrócił się o pomoc na przyznanie zasiłku celowego na zakup okularów ponieważ nie miał pieniędzy na samodzielny zakup okularów, w tym szkieł specjalistycznych, które kosztują około (...) zł. Jego sytuacja życiowa jest bardzo trudna, czego rezultatem jest, że kilka dni w miesiącu głoduje aby przeżyć do końca miesiąca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 19 listopada 2015 r . skarżący wyjaśnił, że udziela się społecznie nieodpłatnie w Stowarzyszeniu "A". Czasami organizuje też wycieczki dla dzieci, jednak kiedy jest pytany czy chce za to jakieś pieniądze, odmawia, bo dla dzieci zrobi wszystko. Dwa lata temu zapadł wyrok zobowiązujący go do płacenia na rzecz syna alimentów w kwocie (...) zł miesięcznie. Skarżący wyjaśnił, że mieszka z matką, którą się opiekuje, ponieważ jest ona jest chora. W. G. pokrywa koszty utrzymania mieszkania, skarżący ma długi których nie jest w stanie spłacać, a ostatnio podjął pracę w firmie ochroniarskiej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji uważając, że powinien otrzymać zasiłek celowy równy całemu kosztowi zakupionych okularów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup okularów. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że podstawowym zarzutem, wokół którego koncentruje się skarga jest wyjaśnienie, czy skarżący prowadzi wraz z matką wspólne gospodarstwo domowe. Kwestia powyższa ma istotne znaczenie dla decyzji będącej przedmiotem sądowej kontroli, gdyż przyjęcie, że skarżący istotnie prowadzi wraz z matką wspólne gospodarstwo domowe, a więc pozostaje z nią w rodzinie, w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, powoduje, że uzyskiwany dochód przekracza kryterium, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 powołanej powyżej pomocy, a jedynym środkiem pomocy, o który mógł wystąpił skarżący był specjalny zasiłek celowy (art. 41 powołanej powyżej ustawy). Na gruncie ustawy o pomocy społecznej pojęcie "rodziny" ma ustawową definicję. W art. 6 pkt 14 powołanej powyżej ustawy, ustawodawca stwierdził, że rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Natomiast według art. 6 pkt 10 ustawy, określenie "osoba samotnie gospodarująca" oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. W ocenie Sądu, faktyczny związek, o jakim mowa w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, oznacza codzienne współdziałanie osób, zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest więc przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega on zaś na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych wspólne gospodarowanie opiera się bowiem na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. I OSK 1536/12, Baza NSA). Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego mogą więc być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 801/13, Baza NSA). Oceniając stan faktyczny sprawy Sąd zaakceptował ustalenie organów obu instancji co do tego, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo z matką, z którą wspólnie zamieszkuje. Wnioskowanie w tym zakresie oparte zostało na analizie całokształtu okoliczności dotyczących stanu majątkowego, warunków życia oraz wspólnego zamieszkiwania skarżącego z jego matką, a także ich wzajemnych relacji. I tak, w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący nigdy nie zakwestionował faktu wspólnego zamieszkiwania z matką, co podkreślił zarówno w piśmie procesowym z dnia (...) czerwca 2015 r. (k. 39 akt administracyjnych), jak i w samej skardze. Co więcej w skardze podniósł on również, że otrzymuje posiłki od matki (choć sporadyczne i za opłatą). Przyznał też, że matka w całości pokrywa koszty utrzymania mieszkania. Natomiast W. G., potwierdziła w dniu (...) maja 2015 r., że spłaca długi skarżącego z tytułu prowadzonej przez niego, a zarejestrowanej na nią, działalności gospodarczej. W. G. oświadczyła również, że żywi syna, a ten rości sobie od niej dodatkowo (...) zł na alimenty (notatka urzędowa z dnia (...) maja 2015 r., k. 15 akt administracyjnych). W ocenie Sądu w tych okolicznościach faktycznych przyjąć należy, że matka skarżącego faktycznie partycypuje w kosztach jego utrzymania. Mieć bowiem należy na względzie, że dochód skarżącego w wysokości (...) zł (zasiłek stały), pomniejszony o kwotę zobowiązania alimentacyjnego ((...) zł), oznacza, że dysponuje on jedynie kwotą (...) zł miesięcznie. Należy więc przyjąć, że przy tak niskim deklarowanym dochodzie, pomiędzy skarżącym, a jego matką dochodzi do wzajemnej ścisłej współpracy w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, gdyż w istocie skarżący pozostaje na całkowitym lub częściowym utrzymaniu matki. Konsekwentnie organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo uznały, że na dochód rodziny składa się zasiłek stały przyznany skarżącemu w kwocie (...) zł oraz emerytura jego matki kwocie (...) zł pomniejszona o alimenty w wysokości (...) zł. Łącznie dochód rodziny wyniósł (...) zł co na osobę daje (...) zł., i przekracza ustawowe kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygając przedmiotową sprawę organy prawidłowo uznały, że materialnoprawną podstawą przyznania pomocy skarżącemu może być jedynie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ustawodawca w treści powołanego przepisu ustawy używa sformułowania, iż omawiane świadczenie "może być przyznane", co powoduje, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Samo uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala jednak organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym. Pamiętać bowiem należy, że przy udzielaniu świadczeń z pomocy społecznej obowiązkiem właściwych organów jest kierowanie się ogólnymi zasadami pomocy, określonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 powołanej powyżej ustawy). Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. Sąd zauważa, że niewątpliwie skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Niewielki dochód rodziny, legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności oraz brak zatrudnienia, spowodowały, że obowiązkiem organów było rozważanie, czy spełnia on przesłanki, określone w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniające przyznanie mu wnioskowanej pomocy, a więc, czy w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki", przemawiające za przyznaniem skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup okularów. Dokonując powyższej oceny organy uznały, że skarżący spełnia warunki przyznania mu wnioskowanej pomocy, przyznając mu jednakże zasiłek w wysokości (...) zł, a nie, jak wnioskował skarżący (...) zł. W tym miejscu należy zauważyć, że regulacja zawarta w art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do powstanie sytuacji, w którym wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Jest to o tyle istotne, że skarżący korzysta już z pomocy społecznej, która czynnie wspomaga go w przezwyciężeniu jego trudnej sytuacji życiowej, w formie zasiłku stałego. Zwraca również uwagę fakt, że skarżący otrzymywał pomoc na zakup żywności. Podzielić zatem należy pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że uznając konieczność pomocy skarżącemu, brak było podstaw do pełnego dofinansowania kosztu zakupu okularów, w szczególności, że jak zasadnie wywiedziono w zaskarżonej decyzji, pomoc społeczna powinna być w pierwszej kolejności kierowana do osób o dochodach poniżej kryterium dochodowego. Mając na względzie powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił. MK