II SA/Po 954/18

Dnia 15 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2019 roku sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody dnia [...] sierpnia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postepowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 roku Nr [...]. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 123 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) a także art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 poz. 1265) po rozpatrzeniu zażalenia A. J. (dalej jako strona lub skarżąca) na postanowienie Starosty [...] w dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie umorzenia należności w kwocie [...]zł oraz odsetek naliczonych od powyższej kwoty, wynikającej z wezwania z dnia 9 lutego 2018 r. do zwrotu uzyskanej refundacji na podstawie umowy nr [...] z dnia 15 kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 13 czerwca 2018r. zostało wszczęte na żądanie A. J. postępowanie w sprawie umorzenia należności w kwocie [...]zł oraz odsetek naliczonych od powyższej kwoty wynikającej z wezwania z dnia 09.02.2018r. do zwrotu uzyskanej refundacji na podstawie umowy nr [...] z dnia 15.04.2016r. w trybie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z kwestionowaniem przez stronę obowiązku zwrotu refundacji wynikającej z powyższej umowy oraz złożonym przez organ w dniu 17.04.2018r. pozwem o zapłatę do Sądu Rejonowego w T. , Starosta T. postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] zawiesił ww. postępowanie. W ocenie Starosty uzasadnionym jest zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego orzeczenia sądu w powyższej sprawie. Spór sądowy nie został jeszcze prawomocnie zakończony. Spór ten stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, bowiem od jego rozstrzygnięcia zależy ustalenie, czy w dniu złożenia wniosku o umorzenie zadłużenia ciąży na skarżącej obowiązek zwrotu refundacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2010r. II SA/Sz [...]). Na to postanowienie w terminie 7 dni A. J. wniosła zażalenie, w którym wskazała, że żąda zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie skargi w całości i umorzenia kwoty [...]zł wraz z naliczonymi odsetkami. Wojewoda opisanym we wstępie postanowieniem z 24 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...]. Wojewoda opisał po krótce stan faktyczny sprawy wskazując, że pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. skierowany został pozew przeciwko A. J. do Sądu Rejonowego w T. o zapłatę z tytułu niewykonania umowy nr [...] Ponadto Starosta zwrócił się do skarżącej w dniu 18 czerwca 2018 r. z zapytaniem czy uznaje roszczenie o zwrot należności z ww. umowy. Skarżąca podała, najpierw, że wnosi o przedłużenie wykonania umowy dofinansowania albo o umorzenie wypłaconej kwoty wraz z odsetkami. W kolejnym piśmie (10 lipca 2018 r.) skarżąca wskazała, że jest w trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej, wnosząc ponownie o umorzenie należności wypłaconych z tytułu dotacji. Dalej Wojewoda wskazał, że umowa o refundację nr [...] z dnia 15.04.2016 r. jest umową cywilnoprawną. Dlatego też wszelkie roszczenia powstałe w związku z wykonaniem lub brakiem wykonania tej umowy właściwy jest zasądzać sąd cywilny, tj. Sąd Rejonowy w T. . Ewentualna egzekucja takiej należności będzie skuteczna dopiero po zasądzenia zwrotu żądanej kwoty z tytułu zawartej umowy. Wobec powyższego, dopiero po rozstrzygnięciu pozwu Starosty [...] przeciwko Pani A. J., organ I instancji będzie mógł prowadzić postępowanie w kwestii umorzenia żądanej należności. Na mocy art. 97 § 1 pkt 4 KPA, "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd." Wojewoda powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20.01.2010 r. sygn. II SA/Sz 1212/09, "W rozpoznawanej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że w sytuacji gdy istnieje spór co do obowiązku zwrotu, brak jest podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o umorzenie, ponieważ przewidziane w art. 76 ust. 7 ustawy instrumenty prawne mogą być stosowane, gdy dla strony istnieje obowiązek zwrotu otrzymanych świadczeń, którego strona nie kwestionuje." Wojewoda podsumował, że po przekazaniu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w T. , w którym ewentualnie zasądzona zostanie do zwrotu kwota refundacji wraz z innymi kosztami, Starosta T. podejmie postępowanie i rozpatrzy wniosek Pani A. J. o umorzenie należności z tytułu zawartej umowy o refundację nr [...] z dnia 15.04.2016 r. W skardze do WSA A. J. zarzuciła Wojewodzie (pisownia zachowana- przyp. Sądu) błędy formalne, proceduralne, polegające na: 1. niezapoznaniu się z bieżącą dokumentacją, korespondencją w jej sprawie tj. A. J. stronie sporu a Powiatowy Urząd Pracy w T. w okresie wydania postanowienia; 2. nieuwzględnienie przez Wojewodę w P. podobnych bądź identycznych postępowań w zakresie żądania: zwrotu dofinansowania/ umorzenia środków otrzymanych, właściwie wydatkowanych przez okres 12 miesięcy na wniosek beneficjenta programu/ zgody na możliwość zakończenia tym samym zrealizowania programu na który PUP w województwie wielkopolskim wydał środki pieniężne Skarżąca wniosła o zwolnienie jej od kosztów sądowych i ustanowienie dla niej pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata T. J.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w przedmiocie zaistnienia przesłanek do zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2018 Starszy Referendarz Sądowy tut. Sądu zwolnił A. J. od kosztów sądowych i ustanowił dla A. J. adwokata którego wyznaczy ORA w P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii incydentalnych, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz z nim bezpośrednio związanych, które nie były odrębnie zaskarżalne. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności, bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie Wojewody, a także poprzedzające je postanowienie Starosty dotyczyły zawieszenia postępowania w sprawie umorzenia należności w kwocie [...]zł wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, tytułem zwrotu uzyskanej przez skarżącą refundacji na podstawie umowy nr [...] z dnia 15 kwietnia 2016 r. (umowa ta znajduje się w aktach sprawy). Istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia kwestii zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie było to, czy zrealizowana została przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 1-5 mają charakter obligatoryjny. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 składają się cztery istotne elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Należy przy tym podkreślić, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Powyższe wynika z tego, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). Jak wspomniano, k.p.a. nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 października 1991 r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90 oraz 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21). Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (vide. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 k.p.a..). W niniejszej sprawie organy obu instancji doszły do przekonania, że zagadnieniem wstępnym o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wszczęte z powództwa Powiatu Tureckiego postępowanie przed Sądem Rejonowym w T. o zapłatę przez skarżącą kwoty [...]zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w związku z niewywiązaniem się przez skarżącą z umowy o refundację nr [...] Organy obu instancji uznały, że wynik postępowania o zapłatę pozwoli dopiero procedować nad kwestią wniosku skarżącej o umorzenie ww. należności. W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Nie nasuwa się bowiem w sprawie konieczność rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Stosownie do art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej "u.p.z.i.r.p.") Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Decyzja w przedmiocie umorzenia na podstawie w/w przepisu ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użycie słowa "może" w art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. Tym samym ustawodawca pozostawia organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny przy wydawaniu omawianego rozstrzygnięcia co nie oznacza, że organy administracji publicznej mogą wydać w tej mierze decyzję zupełnie dowolną. Przeciwnie, uznaniowy charakter decyzji nakłada na nie obowiązek dokładnego ustalenia faktycznego i przekonującego uzasadnienia przyjętego stanowiska, kierując się wskazanymi przez ustawodawcę przesłankami uzasadniającymi umorzenie wskazanych w tym przepisie należności. Osoba wnioskująca o umorzenie należności ze względu na trudną sytuację majątkową i rodzinną winna udokumentować ten fakt poprzez przedłożenie odpowiednich dokumentów, złożenie wyczerpujących wyjaśnień w tym przedmiocie. Ewentualne umorzenie należności jest zależne od sytuacji osobisto- majątkowej wnioskodawcy i spełnienia przesłanek wskazanych w ustawie. Skarżąca wnioskując o umorzenie zwrotu refundacji powoływała się na trudną sytuację zdrowotną, finansowa i zawodową. I tylko te okoliczności stanowić miały podstawę rozpoznania wniosku o umorzenie. Podkreślić należy, że wniosek o umorzenie należności z 13 czerwca 2018r. skarżąca złożyła po otrzymaniu od organu wezwania do zwrotu refundacji na podstawie art. 150 f ust. 4 u.p.z.i.r.p., zgodnie z którym niewywiązanie się z warunków, o których mowa w ust. 3, powoduje obowiązek zwrotu uzyskanej pomocy w kwocie proporcjonalnej do okresu, w którym nie utrzymano zatrudnienia skierowanej osoby, wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia otrzymania refundacji za pierwszy miesiąc, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty. Wezwanie to poprzedzało skierowanie przez organ pozwu o zapłatę do Sądu Rejonowego w T. , co nastąpiło 16 kwietnia 2018r. Uwzględnienie powództwa pozwoli na wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nie stanowi jednak zagadnienia wstępnego niezbędnego do rozpoznania wniosku o umorzenie żądanej do zwrotu refundacji. Jak wynika z art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p., umorzenie może dotyczyć nienależnie pobranych świadczeń albo zwrotu refundacji czy jednorazowo przyznanych środków, co oznacza, że pojęcia te nie są tożsame. Na tym etapie nie można uznać by refundacja była świadczeniem nienależnie pobranym przez skarżącą. Tym samym nie będą mogły mieć zastosowania te przesłanki umorzenia wskazane w art. 76 ust. 7, które nie odnoszą się do zwrotu refundacji. Z uwagi na brak wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie będzie tez podstaw do rozpoznania wniosku o umorzenie odnoszącego się do przesłanek związanych z ustaleniami dokonanymi na etapie postępowania egzekucyjnego. Oprócz w/w przesłanek wskazany art. 76 ust. 7 ustawy przewiduje również przesłanki związane z umorzeniem zwrotu refundacji odnoszące się jedynie do sytuacji materialnej strony, bez związku z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. Tym samym zakończeniem sprawy zawisłej przed sadem cywilnym nie jest warunkiem koniecznym do rozpoznania złożonego wniosku. Nadmienić należy, że ewentualna odmowa umorzenia zadłużenia nie przesądza o niemożliwości późniejszego zastosowania umorzenia wobec tego samego zadłużenia, lub zastosowania innych ulg z uwagi na zmieniającą się sytuację finansową, majątkową, rodzinną czy zawodową wnioskodawcy Analiza treści obu postanowień oraz akt administracyjnych pozwala stwierdzić, że zarówno Wojewoda jak i Starosta doszli do błędnego przekonania, że wynik postępowania wszczętego z wniosku skarżącej z dnia 12 czerwca 2018 r. o umorzenie należności jest zależny od rozstrzygnięcia sprawy cywilnej. Ustawodawca wyposażył organ w możliwość uznaniowego załatwienia sprawy z wniosku o umorzenie, regulując to we wskazanym wyżej art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p. Organ (Starosta) był władny procedować i rozpoznać wniosek skarżącej. Wynik toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym nie stanowi zagadnienia wstępnego do postępowania w sprawie umorzenia należności opartego na przepisach u.p.z.i.r.p. Przede wszystkim, co wymaga podkreślenia biorąc pod uwagę lakoniczność obu postanowień, organy nie wykazały czy pomiędzy postępowaniem, toczącym się przed sądem powszechnym a wynikiem sprawy administracyjnej o umorzenie należności z tytułu refundacji zachodzi związek, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Nie wynika to również z innych dokumentów, zgromadzonych w aktach sprawy. W ocenie Sądu sama okoliczność, że postępowanie dotyczy należności pobranych przez skarżącą o tym nie przesądza. Możliwe jest zaś rozpoznanie sprawy przez Starostę, albowiem jeśli wystąpią przesłanki o których mowa w art. 76 ust. 7 ustawy będzie możliwe wydanie przez organ, działającego na zasadzie uznania administracyjnego, wydanie decyzji o umorzeniu należności- a więc takiej jakiej domagała się skarżąca. Wojewoda, rozpatrując zażalenie, również nie poczynił ustaleń w powyższych kwestiach. Wypowiedział jedynie pogląd prawny, powtarzając za Starostą, ze kwestia sprawy przez sądem powszechnym stanowi zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania. Wojewoda nie przeanalizował możliwości rozstrzygnięcia sprawy na tle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mimo jasnych sugestii zawartych w zażaleniu. Wbrew zatem stanowisku organów, postępowanie sądowe o zapłatę zawisłe przed Sądem Rejonowym w T. nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i dlatego należało uchylić zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające orzekając jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a.