II SA/Po 956/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2010r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego; oddala skargę /-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 367/08 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2008 r. [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję, i orzekł o kosztach postępowania. Istotne okoliczności stanu faktycznego, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia przedstawiają się następująco ; W dniu 30 grudnia 2004 r. R. G. i, prowadzący Przedsiębiorstwo A w P., zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w P. z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy przy ul. [...] od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2005 r. Pismem z dnia 7 stycznia 2005 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. wezwał przedsiębiorstwo A do uzupełnienia braków podania z dnia 30 grudnia 2004 r. poprzez dostarczenie aktualnego i nadal obowiązującego uzgodnienia z Wydziałem Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w P. oraz dostarczenie nieaktualizowanej mapy w skali 1:500 z dokładnie zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego. Wobec nieuzupełnienia podania zostało ono pozostawione bez rozpoznania, a skarżącego pouczono o konieczności usunięcia reklamy w terminie 7 dni pod rygorem nałożenia kary pieniężnej. Przeprowadzona w dniu 26 kwietnia 2005 r. wizja lokalna wykazała zajęcie pasa drogowego ul. [...] przez tablicę reklamową należącą do , Przedsiębiorstwa A w związku z czym pismem z dnia 4 maja 2005 r. poinformowano skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Zarząd Dróg Miejskich zwrócił się do przedsiębiorstwa A o przedstawienie dokumentów zezwalających na umieszczenie nośnika reklamowego na ul. [...], tj. zgody z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w P . W odpowiedzi R.G. przedstawił kopię pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia 11 stycznia 2005 r., zawierającego oświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu, co do dalszego użytkowania reklamy przy ul. [...]i o przedłużeniu czasu użytkowania reklamy do dnia 31 grudnia 2005 r. Ponadto poinformował ZDM, iż przedmiotowa reklama została wykonana w oparciu o zezwolenie Urzędu Miejskiego w P. z 1994 r. Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia 15 lipca 2005 r. wezwał przedsiębiorstwo A do uzupełnienia braków podania z dnia 22 czerwca 2005 r. poprzez dostarczenie nieaktualizowanej mapy w skali 1:500 z dokładnie zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego. Przeprowadzona w dniu 20 września 2005 r., przez Zarząd Dróg Miejskich, wizja lokalna wykazała, że w pasie drogowym na ul. [...]ustawiona jest przez przedsiębiorstwo A tablica reklamowa bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w P. nałożył na R. G. w P. karę w wysokości [...]zł tytułem umieszczania reklamy w pasie drogowym ul. N[...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Kara została naliczona za okres od dnia wszczęcia postępowania, to jest 26 kwietnia 2005 r. do dnia wydania decyzji - [...] października 2005 r. Od powyższej decyzji odwołał się R.G . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...]marca 2008 r., nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję w części ustalającej wysokość opłaty karnej i ustaliło ją w wysokości [...]zł, w pozostałym zakresie pozostawiając decyzję bez zmian. W ocenie Kolegium bezspornym w sprawie było, iż R. G. nie posiadał wymaganego przepisami prawa zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na ul. [...] w P . W ocenie organu II instancji z załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej wynikało, że obie powierzchnie przewidziane na umieszczenie informacji były całkowicie puste, stąd też konieczne było uznanie przedmiotowego obiektu nie za reklamę, ale za obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co skutkować musiało obniżeniem wymierzonej kary. Skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R.G . Skarżący wskazał, iż postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego było prowadzone w sposób wadliwy, bowiem został on pozbawiony możliwości brania w nim udziału, w szczególności uniemożliwiono mu wzięcie udziału w wizji lokalnej oraz nie poinformowano go o przysługujących mu uprawnieniach. Skarżący podtrzymał również swoje stanowisko, że Zarząd Dróg Miejskich wiedział o uzgodnieniu z Wydziałem Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w P., na co wskazywała treść pisma z dnia 11 stycznia 2005 r. Tym samym organ z urzędu posiadał informacje o okolicznościach, których uzupełnienia się domagał. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wyrok Sądu z dnia 27.11.2008 r. w sprawie II SA/PO 367/08 uwzględniający skargę został uchylony przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.11.2009 r. Sygn II GSK 182/09 Sąd I instancji uchylając decyzję organów uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie rozpatrzyło w szczególności, czy skarżącemu przypisać można kwalifikowany stopień winy (działanie samowolne) oraz czy zarządca drogi faktycznie nie akceptował istnienia w pasie drogowym reklamy ustawionej przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony przez SKO wyrok wskazał, że uzasadnienie są stwierdzenia, z których wynika, że istota stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną sprowadza się do kwestionowania poglądu Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Dokonując wykładni aktualnie obowiązującego brzmienia przepisu art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych NSA wskazał ,że stanowisko Sądu I instancji sprowadza się do stwierdzenia, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego dopuszczalne jest jedynie wtedy, gdy zajęcie ma charakter jednoznacznie samowolny, co oznacza zależność nałożenia kary od wystąpienia przesłanek kwalifikowanej formy winy podmiotu zajmującego pas drogowy oraz wyraźnego braku akceptacji zajmowania pasa drogowego przez zarządcę drogi. Do przedstawionego stanowiska Sądu I instancji odnoszą się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku NSA prezentowany przez wojewódzki sąd administracyjny pogląd występował w orzecznictwie odnoszącym się do odmiennego niż obecny stanu prawnego i wskazującym to, że przez zajęcie pasa drogowego należy rozumieć sposób postępowania polegający na kierowaniu się swoją wolą, nie liczenie się z przepisami prawa i że zajęcie pasa drogowego (samowolne) oznacza, iż dokonano tego świadomie bezprawnie (por. wyrok NSA w Warszawie z 17 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 537/98, LEX nr 41388). Pogląd taki, mimo zmian stanu prawnego, bywa nadal prezentowany w orzecznictwie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stracił on aktualność. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 200, poz. 1953 ze zm.) w ustawie o drogach publicznych brak było definicji zajęcia pasa drogowego stanowiącego podstawę nałożenia kary pieniężnej. Art. 40 ust. 4 omawianej ustawy w dawnym brzmieniu stanowił jedynie tyle, że za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia pobierano kary pieniężne. Wobec tego istniały podstawy do powoływania się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.). § 11 tego rozporządzenia wyjaśniał, że przez zajęcie pasa drogowego rozumiano: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Wobec tego uzasadnione było odwoływania się do pojęcia "samowolne" rozumianego jako sposób postępowania polegający na kierowaniu się swoją wolą, nie liczenie się z przepisami prawa. Samowolne zajęcie pasa drogowego oznaczało, iż dokonano tego świadomie bezprawnie. W dawnym stanie prawnym do pojęcia samowoli ustawodawca odwoływał się również w art. 36 dotyczącym naruszenia pasa drogowego i obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Wskazana nowelizacja dokonana ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. doprowadziła, między innymi, do tego, że definicja zajęcia pasa drogowego stanowiącego podstawę do nałożenia kary pieniężnej została wprowadzona do tekstu ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych podlega karze administracyjnej zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Przesłanka samowoli sprawcy zajęcia nie występuje. Tą samą nowelizacją wyłączono samowolę jako przesłankę stosowania art. 36 ustawy o drogach publicznych. Wobec zawarcia definicji zajęcia pasa drogowego stanowiącego przesłankę nałożenia kary pieniężnej w przepisie rangi ustawowej brak podstaw do stosowania w tym zakresie regulacji wymienionego rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r., mimo, że art. 9 ustawy nowelizującej nie zwiera jednoznacznej normy pozbawiającej mocy prawnej aktu wykonawczego. Ponieważ w stanie prawnym będącym wynikiem omawianej nowelizacji ustawodawca nie wskazuje "samowoli" jako przesłanki nałożenia kary pieniężnej, na gruncie aktualnego brzmienia art. 40 ust. 12 o drogach publicznych brak podstaw do wyprowadzania wniosków co do zależności dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej od przesłanek winy (kwalifikowanej) podmiotu zajmującego pas drogowy i wyraźnego braku akceptacji zajmowania pasa przez zarządcę drogi. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji nie zaakceptował wskazywanego przez ten Sąd zakresu niezbędnych ustaleń, których brak stał się przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie było dopuszczalne uchylenie decyzji z powodu niedostatków ustaleń faktycznych, określenie zakresu których było efektem wykładni art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych odmiennej od poglądu Sądu II instancji. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy skarżący podtrzymał swoją skargę i dodatkowo uzupełnił ,że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "A", z danych z ewidencji działalności gospodarczej wynika, że przedmiotem działalności jest także reklama. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270) zwanej dalej p.p.s.a Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jednakże, jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów praw, natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H.Knysiak - Molczyk (w:) H.Knysiak - Molczyk, M.Romańska, T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Odnosząc przedstawione powyżej rozważania teoretyczne do okoliczności rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni prawa art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych w sposób wiążący sąd ponownie rozpoznający sprawę, a istotne okoliczności stanu faktycznego są niesporne i przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie uległy żadnej zmianie jak również przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie nie uległy żadnej zmianie. Z istotnych elementów stanu faktycznego należy jeszcze raz wskazać, że skarżący wniosek o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na rok 2005 złożył ostatniego dnia 2004 roku tj. 30.12.2004 r. To postępowanie zostało ostatecznie zakończone zwrotem podania wobec nieuzupełnienia braków. Co więcej wezwano przedsiębiorcę do usunięcia reklamy w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Powyższe pismo skarżący odebrał w dniu 11.04.2005 r., i reklamy nie usunął. Wobec takiego stanu rzeczy w dniu 26.04.2005 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego, o czym skarżący został powiadomiony odbierając w dniu 12.05.2005 r. zawiadomienie. Nie ma racji skarżący twierdząc, że pozbawiono go prawa do udziału w toczącym się postępowaniu i nie miał możności brania udziału w wizji lokalnej. Oględziny były przeprowadzone dwukrotnie .Pierwszy raz 26.04.2005 r. o czym powiadomiono skarżącego doręczając zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego i drugi raz w dniu 20.09.2005 r. O tym terminie skarżący był zawiadamiany drogą pocztową, a przesyłka dwukrotnie awizowana nie została odebrana. W ocenie Sądu organ administracji w sposób prawidłowy zawiadamiał skarżącego o podejmowanych działaniach w sprawie. R. G. zawodowo trudniący się także reklamą, który doskonale wie, że toczy się wobec niego postępowanie administracyjne za zajęcie pasa drogowego nie może skutecznie podnosić, że wobec nieodebrania prawidłowo zaadresowanej przesyłki pocztowej został pozbawiony obrony swych praw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – sąd doszedł do przekonania, że formalne naruszenie tego przepisu nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. W sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a .W tych okolicznościach stanu faktycznego przy braku zaangażowania się strony w załatwieniu sprawy poprzez uzupełnienie wymaganych dokumentów nie ma żadnego znaczenia w sprawie brak formalnego zawiadomienia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Podsumowując ustalenie, że w okresie od 26.04.2005 r. do 28.10.2005 r. skarżący w pasie drogowym ulicy [...] miał posadowiony nośnik reklamowy na co nie uzyskał wymaganej przepisami prawa zgody jest prawidłowe i zostało w sposób niebudzący wątpliwości wykazane w toku postępowania administracyjnego. W tak ustalonym stanie faktycznym należy stwierdzić ,że organy administracji w sposób prawidłowy zastosowały przepis prawa materialnego – art. 40 ust.12 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Ponieważ wykładni treści tego przepisu w aktualnie obowiązującym stanie prawnym dokonał Naczelny Sąd Administracyjny i tą wykładnią jest związany sąd ponownie orzekający w sprawie wobec tego uznać należało ,że skarga nie ma uzasadnionych podstaw . Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270) orzekł o oddaleniu skargi. /-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak MK