II SA/Po 956/12

Dnia 21 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. I. i J. I. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012r nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] zawiesił wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robot budowlanych wykonanych przy budynku jednorodzinnym położonym w P. przy ul. [...] nr ewidencyjny działki [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na skorygowaniu linii zabudowy określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) dla terenów zabudowy mieszkaniowej w P. dla działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu postanowienia podano, że na podstawie przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 r. przez pracowników PINB kontroli obiektu stwierdzono, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Pozwolenie na budowę wydał Starosta P. na rzecz "X". PINB w dniu [...] listopada 2008 r. wydał zaświadczenie Nr [...] o zgłoszeniu zakończenia budowy dla nowych (obecnych) właścicieli budynku – Państwa J. i J. I. W trakcie kontroli stwierdzono, że obecny właściciel po zgłoszeniu zakończenia budowy w 2008 r. zabudował ścianę zadaszenia miejsca postojowego z frontu budynku, w wyniku czego powstał garaż na samochód osobowy. Projekt budowlany przewidywał z frontu budynku wyłącznie zadaszenie miejsca postojowego, które mogło przestawać przez obowiązującą dla tego terenu linię zabudowy o 3,5m. Zadaszone miejsce postojowe zabudowano ścianami oraz wstawiono drzwi garażowe, w wyniku czego powstał obiekt garażowy, który przekracza obowiązująca dla tego terenu linię zabudowy. Wskazano, iż działka nr [...] objęta jest postanowieniami obowiązującego m.p.z.p., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. (publ. Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 165 poz. 3084). Inwestorzy – J. i J. I. w dniu [...] sierpnia 2012 r. złożyli w PINB wniosek o zawieszenie postępowania w związku z toczącym się przed Urzędem Miejskim w K. postępowaniem w sprawie przesunięcia obowiązującej linii zabudowy, w wyniku którego powstały na działce nr [...] obiekt garażowy będzie zgodny ze zmienionym planem miejscowym. Do wniosku zostało dołączone pismo z Urzędu Miasta w K., potwierdzające toczące się postępowanie w sprawie zmiany obowiązującego planu. PINB uznał, iż w tych okolicznościach wystąpiły podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zażalenie na wymienione postanowienie w terminie wniósł S. Ł., zam. w P. ul. [...], który podniósł, że inwestorzy popełnili samowolę budowlaną, co powinno zostać ocenione w oparciu o postanowienia obowiązującego planu miejscowego. Jeżeli nowy plan zostanie w przyszłości uchwalony zainteresowane osoby będą mogły zwrócić się do właściwych organów w celu uzyskania stosownych pozwoleń, aby zamienić zadaszenie na garaż. Wniósł o uchylenie postanowienia o zawieszeniu i kontynuowanie postępowania w trybie obowiązujących przepisów prawa. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił stan sprawy oraz wyjaśnił, jakie przesłanki muszą zostać spełnione aby możliwe było zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że jest to możliwe jedynie w sytuacji, gdy na przeszkodzie w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej, co do jej istoty – staje problem prawny (zagadnienie wstępne), od którego to rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Uwzględniając powyższe WWINB wskazał, że sprawa skorygowania linii zabudowy określonej w m.p.z.p. obowiązującym dla terenu na którym przedmiotowa zabudowa została zrealizowana, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu. Podkreślono, że potencjalna zmiana linii zabudowy nie jest takim zagadnieniem wstępnym. Organ nadzoru budowlanego jest zatem zobowiązany uwzględnić postanowienia obecnie obowiązującego planu miejscowego – uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...]. Kończąc WWINB wskazał, iż wobec stwierdzonego braku podstaw do zawieszenia postępowania wystarczającym było zastosowanie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji, z pominięciem konieczności jednoczesnego orzeczenia o umorzeniu postępowania w tym zakresie. WWINB wskazał, że stosowanie w tym zakresie instytucji umorzenia postępowania musi odbywać się z zachowaniem odpowiedniości. J. i J. I. wnieśli do tut. Sądu skargę na powyższe postanowienie WWINB, żądając jego uchylenia. Skarżący podnieśli, że w wyniku zabudowania w 2008 r. miejsca garażowego nie zmieniła się lokalizacja budynku na działce nr [...], a reszta parametrów budynku pozostała bez zmian. Budynek przekraczał linię zabudowy już w dacie uzyskania przez S. Ł. decyzji o pozwoleniu na budowę – dewelopera który budynek zbudował. Skarżący podnieśli, że w toku postępowania wszczętego na wniosek S. Ł. PINB zobowiązał ich do przedłożenia inwentaryzacji budynku i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie wezwał ich do wystąpienia z wnioskiem do Burmistrza Miasta K. o wydanie zaświadczenia o zgodności wykonanych robot z m.p.z.p. Przy piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. złożyli wymagane dokumenty, w tym zaświadczenie nr [...] wydane przez Urząd Miejski w K. o zgodności wykonanych robót na działce nr [...] z m.p.z.p. Z wnioskiem o przesunięcie terminu wydania decyzji wystąpili do PINB ze względu na wystąpienie Burmistrza o zmianę planu. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. UM w K. poinformował, że wnioski dotyczące zmiany linii zabudowy istniejących obiektów na działkach nr [...], [...] i [...] przyjęto do procedowania w trybie zmiany m.p.z.p. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia [...] sierpnie 2013 r. skarżący J. i J. I. wnieśli o zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministarcyjnego do czasu uchwalenia przez Radę Miejską w K. zmiany m.p.z.p. w zakresie, o jaki wnioskowali. Podnieśli, że w tym zakresie Rada Miejska w K. będzie obradować na najbliższej sesji. Załączając projekt uchwały w sprawie zmiany planu oraz zdjęcia budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie ich budynku skarżący podnieśli, że wszystkie budynki na osiedlu zostały wybudowane w ten sam sposób. Postanowieniem wydanym na rozprawie przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2013 r. wniosek o zawieszenie postępowania Sąd oddalił. Skarżący J. I. oraz uczestnik postępowania podtrzymali dotychczasowe swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie WWINB z dnia [...] września 2012 r. Nr [...], którym uchylono postanowienie PINB dla powiatu p. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania zabudowy zadaszonego miejsca postojowego na działce nr geod. [...], położonej w P. gmina K., stanowiącej współwłasność skarżących, do czasu uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla tej działki. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. W związku z tym, iż pojęcie "zagadnienie wstępne" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, w doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu jest powstałe w toku postępowania zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi zachodzić związek przyczynowy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Judykatura wskazuje, że musi to być "bezpośredni związek przyczynowy" (wyrok NSA z 7 maja 1999 r., IV SA 744/97, niepublik. oraz wyrok z dnia 26 stycznia 1993 r. II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55. Jeśli chodzi zaś o istotę zagadnienia wstępnego, to podkreślić należy, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że treścią zagadnienia wstępnego będzie wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 104). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż rację ma organ II instancji twierdząc, iż w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie, którego uprzednie rozstrzygnięcie uzasadniałoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu wskazana przez organ I instancji okoliczność procedowania nad zmianą m.p.z.p dotyczącego obszaru, na którym jest posadowiona działka o nr [...], nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależałoby wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie legalności obiektu garażowego wybudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazać należy, iż zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. terenów zabudowy mieszkaniowej w P. w przypadku realizacji garażu na dz. Nr [...] musi on być wbudowany lub zblokowany z bryłą główną budynku. Dla działki tej zostało dopuszczone wysunięcie przed wyznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalna linię zabudowy – maksymalnie o 3,5 m – dla wejść, zadaszeń lub ganków. Skoro zatem na terenie P. obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego z 2003 r., organ I instancji nie miał żadnych podstaw prawnych do uchylania się od zastosowania obowiązującego prawa miejscowego i uzależniania wydania rozstrzygnięcia od prawa ewentualnie uchwalonego w przyszłości, tym bardziej, że jak ustalono w trakcie postępowania administracyjnego, obiekt garażowy narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz warunki określone decyzją o pozwoleniu na budowę. Podkreślenia wymaga, iż plan miejscowy ustalający m. in. przeznaczenie tego terenu oraz określający dopuszczalny sposób jego zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym powinien ustalić planistyczne przeznaczenie tego terenu według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, a więc również w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wszczęcie procedury planistycznej nie stanowi bowiem kwestii prejudycjalnej, uniemożliwiającej rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu naprawczym. Nie ma więc znaczenia, na jakim etapie znajduje się procedura planistyczna oraz jaki jest przewidziany kierunek tych zmian. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 1987 r., sygn. akt IV SA 502/87 (ONSA 1988 r. nr 1, poz. 10) wskazał, że możliwość zmiany przeznaczenia terenu w opracowywanym nowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, w jakim stadium opracowania znajduje się nowy plan, gdyż uchwalenie nowego planu miejscowego nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu. Podzielając ten pogląd należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu w sprawie istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany m.p.z.p. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającego zawieszenie na tej podstawie postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W tych okolicznościach Sad uznał, że organ II instancji prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji zawieszające postępowanie administracyjne. Tożsame przesłanki legły u podstaw oddalenia przez Sąd zgłoszonego przez skarżących w dniu 20 sierpnia 2013 r. wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepis art. 160 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Sąd nie podziela również pozostałych zarzutów skargi, które dotyczą zasadności i prawidłowości prowadzenia przez PINB postępowania legalizacyjnego. Na obecnym etapie sprawy Sąd zajmuje się wyłącznie kwestią wpadkową – oceną postanowienia WWINB o uchyleniu postanowienia PINB, którym zawieszono postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, skargę należało oddalić, działając na podstawie ww. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.