II SA/Po 956/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.K.A. na decyzję [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. [...] S.K.A. działając na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") wystąpiła do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] – Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci: (1) treści wszystkich uchwał podjętych przez Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w latach 2015-2017 na wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego bądź na wniosek innego podmiotu, na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1496) bądź innego przepisu - na potrzeby postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; 2) udzielenie informacji o przebiegu procedury przy podejmowaniu uchwał, o których mowa w pkt 1, w szczególności o tym, czy Prezydium Rady przed podjęciem uchwały (wyrażeniem opinii) zapoznaje się z materiałem dowodowym zebranym w aktach postępowania administracyjnego, który stanowi podstawę skierowania wniosku o wydanie opinii bądź czy prowadzi inne działania, których celem jest ustalenie istotnych dla wyrażenia negatywnej bądź pozytywnej opinii w sprawie. W dniu [...] r. Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej podjęło Uchwałę nr [...], w której działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") odmówiło udostępnienia żądanej przez spółkę informacji publicznej. W uzasadnieniu Prezydium wyjaśniło, że [...] Okręgowa Izba Aptekarska wydając opinie w sprawach, w których dotyczy wniosek, nie stosuje władztwa administracyjnego, a tym samym nie ma możliwości, aby uznać, że jest to informacja publiczna. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że jest to informacja publiczna, nie mogłaby być udostępniona, ponieważ zawiera dane osobowe farmaceuty. Pismem z dnia [...] r. [...] S.K.A. działając na podstawie art. 17 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. zwróciła się do [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w P. – Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu spółka podniosła, że właściwą formą w sprawach o udzielenie informacji publicznej w przypadku odmowy udostępnienia tej informacji jest decyzja, na co wprost wskazuje przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego za wadliwe należy uznać rozstrzygnięcie wniosku podjęte w formie uchwały. Ponadto w ocenie wnioskodawcy żądane przez niego dokumenty i informacje są informacją publiczną i winny być udostępnione przez organ samorządu zawodowego, albowiem dotyczą one spraw publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Nadto przepisy prawa nie ograniczają prawa dostępu do informacji publicznej do dokumentów wytworzonych w ramach działania polegającego na wykonywaniu władztwa publicznego, a podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji są organy samorządu zawodowego, na co wprost i jednoznacznie wskazuje przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Niemniej jednak nawet jeżeli organ twierdzi, że żądane informacje nie są informacją publiczną, to nie powinien odmawiać udostępnienia informacji publicznej. Twierdzenia takie są bowiem wewnętrznie sprzecznie. Jeżeli byłoby tak, że dana informacja informacją publiczną nie jest, to należałoby po prostu o tym poinformować wnioskodawcę. Dopiero w przypadku zakwalifikowania żądanych informacji jako informacji publicznej możliwe jest rozważenie konieczności odmowy jej udostępnienia. W dniu [...] r. Prezes Okręgowej [...] Rady Aptekarskiej działając w imieniu Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej, na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. wydał decyzję nr [...] (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]), którą utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej nr [...] z dnia [...] r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezes Okręgowej [...] Rady Aptekarskiej wskazał, że forma podjęcia decyzji administracyjnej - w tym przypadku uchwały - ma być zgodna z przepisami prawa - kodeksem postępowania administracyjnego i ustawie o dostępie do informacji publicznej. Bez znaczenia pozostaje przy tym forma nazwania podjętej decyzji przez dany organ. Następnie wyjaśniono, że uchwały podjęte przez Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej na wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego bądź na wniosek innego podmiotu, na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich bądź innego przepisu - na potrzeby postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, stanowią opinię, a nie decyzję administracyjną. Są wydawane w indywidualnych sprawach i nie stanowią informacji publicznej. Tym samym nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] S.K.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną, a nadto, nawet gdyby uznać, że informacja jest informacją publiczną, to i tak należałoby odmówić jej udostępnienia, bowiem zawiera ona dane osobowe farmaceuty i wydana została w indywidualnej sprawie. W uzasadnieniu skargi spółka powtórzyła argumenty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Okręgowa Izba Aptekarska w P. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia w terminie 14 dni uchwały z art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich, z której wynikać będą kompetencje Prezydium Rady, w tym kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych lub załatwiania spraw administracyjnych, a także dokumentu, z którego będzie wynikała kompetencja Prezesa Okręgowej Rady Aptekarskiej do wydawania decyzji administracyjnych i załatwiania wniosków o ponowne załatwienie sprawy. W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu pełnomocnik organu przedłożył kserokopię upoważnienia dla Prezes [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] r., kserokopię uchwały nr [...] [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w P. z dnia [...] r. w sprawie określenia zakresu i sposobu działania Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej, a także kompetencji osób wchodzących w jego skład, oraz kserokopię regulaminu [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej, zatwierdzonego uchwałą nr [...] II Sprawozdawczego Okręgowego Zjazdu VII Kadencji [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazala się zasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") ustawodawca jako jedną z przesłanek nieważności wskazał wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Podkreślić w tym miejscu należy, że komentowany przepis nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podkreślić bowiem należy, że prowadząc postępowanie administracyjne organy są obowiązane do przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości – rzeczowej i miejscowej – art. 19 i n. K.p.a., instancyjnej – art. 127 K.p.a., a także związanej z organizacją i trybem działania organów kolegialnych. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadząc w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1477/00; wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest m. in. sytuacja wydania decyzji z naruszeniem właściwości wynikającej z określonych czynności administracyjnoprawnych przenoszących uprawnienia decyzyjne organów administracji na inne podmioty, a także wydanie takiej decyzji przez pracownika bez upoważnienia [por. K. Glibowski, Komentarz do art. 156 K.p.a. (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2017, Legalis]. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja z dnia [...] r., nr [...], wydana przez Prezesa Okręgowej [...] Rady Aptekarskiej, działającgo w imieniu Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej, utrzymująca w mocy uchwałę nr [...] Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] r. Wobec tego należy wyjaśnić, że stosownie do art. 24 pkt 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1496 ze zm.; dalej: "u.o.i.a."), organem okręgowej izby aptekarskiej jest m. in. okręgowa rada aptekarska. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.o.i.a., okręgowa rada aptekarska wybiera spośród swoich członków prezydium. Prezydium okręgowej rady aptekarskiej stanowią: prezes oraz wybrani przez radę jego zastępcy, sekretarz, skarbnik i członkowie. Prezydium okręgowej rady aptekarskiej działa w imieniu rady w sprawach określonych jej uchwałą. W kontekście powyższego należy wskazać, że na wezwanie Sądu do przedłożenia w terminie 14 dni uchwały z art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich, z której wynikać będą kompetencje Prezydium Rady, w tym kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych lub załatwiania spraw administracyjnych, pełnomocnik organu przedłożył kserokopię Uchwały nr [...] [...] Rady Aptekarskiej w P. z dnia [...] r. w sprawie określenia zakresu i sposobu działania Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej (k. 36 i 37 akt sąd.). Z § 2 tej uchwały wynika, że Prezydium prowadzi bieżące sprawy [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, które nie są zastrzeżone do wyłącznej właściwości [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej. Zdaniem Sądu podejmowanie uchwał w przedmiocie udostępniania informacji publicznej zawiera się w określonej w uchwale kompetencji prowadzenia bieżących spraw [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, wobec czego należy uznać, że na mocy art. 28 ust. 2 u.o.i.a. Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej było organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Twierdzenie to koreluje z zapisami Regulaminu [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej, zatwierdzonym Uchwałą nr [...] II Sprawozdawczego Okręgowego Zjazdu VII Kadencji [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z dnia [...] r., z którego wynika, że Prezydium Rady jest wewnętrznym organem Rady, działającym w jej imieniu, w zakresie określonym w Regulaminie i na podstawie uchwał odrębnych. Do kompetencji Prezydium należy w szczególności prowadzenie bieżących spraw Izby, a także wydawanie decyzji i postanowień w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 8 ust. 1 i ust. 3 lit. b i o Regulaminu; k. 34 – 41 akt sąd.). Odpowiadając przy tym na zarzut skargi dotyczący formy rozstrzygnięcia przez Prezydium należy dodać, że jak wynika z art. 28 ust. 1 u.o.i.a., prezydium okręgowej rady aptekarskiej jest organem kolegialnym. Stosownie do § 9 ust. 2 Regulaminu [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej, w skład Prezydium oprócz Prezesa Rady wchodzą: dwaj zastępcy Prezesa, Skarbnik, Sekretarz Rady i trzej członkowie Prezydium. Jak przy tym wynika z § 3 ust. 3 i 6 uchwały nr [...] [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w P. z dnia [...] r., posiedzeniami Prezydium kieruje Prezes lub Zastępca Prezesa, który otwiera posiedzenie, uzgadnia porządek obrad i stwierdza wymaganą obecność członków, co uprawnia Prezydium do podejmowania uchwał (quorum). Uchwały Prezydium są ważne, jeżeli zostały podjęte przy obecności co najmniej połowy składu. Uchwały zapadają zwykłą większością głosów. Jest to więc organ kolegialny o przewidzianej liczbie członków, wykonujący swoje zadania w formie uchwał, które są kształtowane przez głosowanie i dla których ważności wymagane jest quorum podczas głosowania (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 149). Wobec tego należy uznać, że rozstrzygnięcie Prezydium w formie uchwały było zasadne, przy czym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu (zob. np. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, str. 188, zob. też wyrok NSA z dnia z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., nr Wlkp. [...], wydanej przez Prezesa Okręgowej [...] Rady Aptekarskiej, w imieniu Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, należy stwierdzić, że należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Powyższe wynika z faktu, że przedłożone do akt sprawy upoważnienie z dnia [...] r. udzielone przez Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej dla Prezesa Rada Aptekarska do wydawania w imieniu Prezydium decyzji administracyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej (k. 35 akt sąd.), nie mogło wywrzeć skutków prawnych. Powyższa konkluzja wynika z faktu, że z mocy ustawy organami okręgowej izby aptekarskiej są: okręgowy zjazd aptekarzy, okręgowa rada aptekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd aptekarski i okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej (art. 24 u.o.i.a.). Do działania w imieniu rady w sprawach określonych jej uchwałą zostało umocowane prezydium okręgowej rady aptekarskiej (art. 28 ust. 2 u.o.i.a.). Sąd zauważa, że możliwość udzielenia przez Prezydium dalszego upoważnienia Prezesowi prezydium nie wynika z żadnego przepisu ustawy, a i w treści upoważnienia nie powołano żadnej podstawy prawnej. Oznacza to, że osoba legitymująca się takim upoważnieniem w istocie nie posiadała kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Na mocy art. 29 u.o.i.a. to okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności prowadzi bieżące sprawy izby (art. 29 pkt 7 u.o.i.a.), które na mocy art. 28 ust. 2 u.o.i.a. zostały przekazane uchwałą nr [...] Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej. Ponadto, kompetencja Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej do przeniesienia uprawnienia decyzyjnego w zakresie wydawania decyzji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wynika również z przedłożonej Uchwały nr [...], ani Regulaminu [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej. Jak wynika z § 4 ust. 1 wspomnianej uchwały, prezes reprezentuje Prezydium i kieruje jego pracami. Stosownie natomiast do § 4 ust. 2 tej uchwały, do kompetencji Prezesa należy w szczególności zwoływanie posiedzeń Rady oraz Prezydium i kierowanie ich pracami, przygotowywanie planu pracy [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej, podpisywanie zaświadczeń stwierdzających prawo wykonywania zawodu farmaceuty, podpisywanie korespondencji urzędowej, uczestniczenie w bieżącym zarządzaniu majątkiem Izby, w tym podpisywanie umów, nadzór nad działalnością Biura Izby. Jak przy tym wynika z § 4 ust. 3 uchwały, prezes reprezentuje jednoosobowo Radę na zewnątrz i podpisuje korespondencję związaną z reprezentacją Rady na zewnątrz, a zwłaszcza podania, odwołania, zażalenia, skargi, pisma procesowe i wyjaśniające. Wyszczególnione w uchwale kompetencje Prezesa są więc kompetencjami stricte reprezentacyjno – organizacyjnymi, a nie władczymi. Wobec tego należy uznać, że zaskarżona decyzja z dnia [...] r., nr [...], wydana przez Prezesa Okręgowej [...] Rady Aptekarskiej, działającego w imieniu Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej, utrzymująca w mocy uchwałę nr [...] Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] r. została wydana przez podmiot nieuprawniony, a co za tym idzie, z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Jednocześnie Sąd podkreśla, że formalno-prawny charakter dostrzeżonych uchybień zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny poprzedzającej ją uchwały nr [...] [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] r. Sądowa ocena prawidłowości wymienionej uchwały na tym etapie postępowania prowadziłaby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji przedwczesnym jest odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając kwotę [...]zł tytułem zwrotu wpisu od skargi i kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.