II SA/Po 957/13

Dnia 12 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 2013 roku nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Wójt gminy O. na podstawie art. 17 ust. 1, 1a i 5, art. 20 ust. 3 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.), art. 104 i art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) odmówił A. b. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad córką W. B. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie przedmiotowego świadczenia, załączając orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2012 r. uznające jej córkę za osobę niepełnosprawną, niepełnosprawność istnieje od urodzenia, orzeczenie wydano do dnia [...] lipca 2014 r. Organ ustalił, że A. B. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 1,5800 ha fizycznych oraz podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik. Następnie, organ powołał się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, wedle której rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo rolne nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Wsakazano również na definicję pojęcia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" z art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji wnioskodawczyni jako rolnikowi odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. A. B. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., podnosząc, że rozstrzygnięcie to jest dla niej krzywdzące. W gospodarstwo rolne prowadzi jej szwagier, odwołująca się w tym gospodarstwie nie pracuje, zajmuje się natomiast opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, jej mąż jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku, ubezpieczeniu w KRUS odwołująca się pdlega z obowiązku ustawowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 956 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 3 pkt 22 art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5, art. 23, art. 24 ust. 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy O. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że skarżąca jest posiadaczką gospodarstwa rolnego i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik. W świetle uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenie to ma zrekompensować utratę szans zarobkowych. Prowadzenie gospodarstwa rolnego wiąże się natomiast z uzyskiwaniem z niego określonych dochodów. Tym samym nie rezygnując z użytkowania gospodarstwa rolnego, jego posiadacz nie rezygnuje z uzyskiwania szans zarobkowych z tytułu dochodów z produkcji rolnej. Dlatego też skarżąca nie mogła uzyskać rozważanej formy wsparcia finansowego. A. B. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] lipca 2013, dodatkowo podając, że nie może sprzedać gospodarstwa bowiem jest jednym z jego współwłaścicieli, na nieruchomości tej znajduje się jej dom mieszkalny i nie stać ją na dokonania podziału geodezyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 powołanej ustawy – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Należy przy tym od razu zaznaczyć, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy obejmuje jedynie: (1) wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego z dnia [...] czerwca 2013 r., (2) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] lipca 2012 r., uznające córkę skarżącej za osobę niepełnosprawną oraz stwierdzające m.in. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, (3) zaświadczenie Wójta Gminy O., że skarżąca jest płatnikiem podatku rolnego od gospodarstwa rolnego o pow. 1,5800 ha fizycznych, (4) zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik. Na podstawie powyższego materiału dowodowego organy administracji publicznej uznały, że skarżąca posiada status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Organy administracji publicznej powołały się nadto na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym skarżąca, jako osoba będąca rolnikiem, nie mogła przedmiotowego świadczenia. Z taką argumentacją nie można się jednak zgodzić. Na początku należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje trafności powołanej uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12. Trafnie bowiem zauważył w cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji więc rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne; zwłaszcza, że w odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niemniej, materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powołana uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, dotyczyła podobnej sytuacji prawnej do tej, w jakiej znalazła się skarżąca. Cytowana uchwała zapadła bowiem w odniesieniu do osoby, która legitymowała się statusem rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, podczas gdy w niniejszej sprawie takie zakwalifikowanie skarżącej byłoby przedwczesne. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśnia znaczenia słowa "rolnik". Jak wskazano w cytowanej uchwale, pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jak wynika ponadto z art. 3 pkt 6 wymienionej ustawy o świadczenia rodzinnych, wyrażenie "gospodarstwo rolne" powinno być rozumiane zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz. 969 z późn. zm.), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Mając na uwadze powyżej przedstawione stanowisko w niniejszej sprawie niezbędne było rozstrzygnięcie, czy skarżąca faktycznie jest rolnikiem posiadającym i prowadzącym gospodarstwo rolne oraz ubezpieczonym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS), który w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z tej przyczyny nie może otrzymać specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku ze sprawowaniem opieki nad bliską mu osobą niepełnosprawną. Bezspornie skarżąca jest właścicielami użytków rolnych o powierzchni 1,5800 ha fizycznych i podlega z tego tytułu opodatkowaniu podatkiem rolnym, jest także objęta obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym w KRUS jako rolnik. W toku postępowania administracyjnego orzekające organy nie prowadziły postępowania dowodowego na okoliczność czy ziemia należąca do tego gospodarstwa rolnego jest użytkowana, a jeżeli tak to przez kogo. Natomiast z oświadczenia skarżącej wynika, iż przedmiotowe gospodarstwo rolne jest współwłasnością i prowadzone jest przez jej szwagra. Skarżąca nie wykonuje żadnych prac związanych z gospodarstwem rolnym. Mąż skarżącej jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku. Organy orzekające w sprawie nie odniosły się w żaden sposób do powyższych twierdzeń, nie przeprowadziły żadnych dowodów na okoliczność kto prowadzi przedmiotowe gospodarstwo rolne i na czyj rachunek, czy A. B. uczestniczy w prowadzeniu tego gospodarstwa rolnego na własny rachunek. Wykazanie takiego faktu było tymczasem niezbędne do zakwalifikowania skarżącej jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na prowadzenie gospodarstwa rolnego mogą składać się różne czynności, lecz nie zwalnia to bynajmniej organów administracji publicznej od uzasadnienia w tym zakresie swojego stanowiska. Trzeba przy tym zauważyć, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z objęciem ubezpieczeniem społecznym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 z późn. zm.), za osobę pobierającą m.in. świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przez okres niezbędny do uzyskania 25-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego). Powołany przepis zdaje się zatem prima facie wykluczać przypadek, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne korzysta już z ubezpieczenia społecznego na podstawie innego tytułu prawnego. Konkluzja ta nie jest jednak trafna, gdyż wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ono obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba poza tym podkreślić, że organy administracji publicznej nie poczyniły żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez skarżącą. Nie można bowiem z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba zamieszkuje jedynie na terenie gospodarstwa rolnego i nie bierze czynnego udziału w pracach w tym gospodarstwie, gdyż w rzeczywistości zatrudniona jest poza rolnictwem. Trudno byłoby wtedy wykluczyć automatycznie możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogło dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sensie odpowiadającym art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie. Organy administracji publicznej nie ustaliły bowiem, czy skarżąca pracowała poza rolnictwem, a jeśli tak, to kiedy zrezygnowała z tego zatrudnienia i z jakiej przyczyny. Należy przy tym wskazać, że organy powinny poddać ocenie ewentualne twierdzenia skarżącej uprawdopodabniające fakt niepodjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (np. poprzez ustalenie wykształcenia skarżącej, jej wcześniejszej aktywności zawodowej). Nie ulega zatem wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny ustalić, czy skarżąca faktycznie posiada status rolnika w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej organy administracji publicznej powinny zbadać, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym synem. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.