II SA/Po 958/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...]r. nr [...], 2. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500,-zł. (pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 255,-zł. (dwieście pięćdziesiąt pięć zł) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego 3. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E.Podrazik /-/>W.Batorowicz /-/A.Łaskarzewska II SA/Po 958/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na podstawie art. 51 ust. 5 oraz art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, nakazał inwestorowi A SA w K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ośmiu obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] w W. gmina D. W uzasadnieniu organ podał, iż na podstawie wizji i zebranych materiałów stwierdzono wykonanie w 2001 r. prac remontowo-adaptacyjnych i rozpoczęcie intensywnej hodowli trzody chlewnej w ośmiu obiektach budowlanych, które dotychczas użytkowane były jako stodoła, magazyn pasz i budynki inwentarskie hodowli bydła. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy D. z dnia 18.12.1992 r. na omawianym terenie dopuszczał hodowlę trzody chlewnej tylko jako obsadę uzupełniającą. W omawianym przypadku hodowla trzody chlewnej jest obsadą wiodącą, co pogorszyło stopień uciążliwości dla środowiska i było sprzeczne z ustaleniami planu. Plan ten na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przestał obowiązywać z dniem 31.12.2003 r. Obecnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec tego nie można mówić o zgodności użytkowania wymienionych obiektów z planem miejscowym. Zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych wykracza poza dokonane przez niego zgłoszenie, była to w istocie przebudowa wymagająca pozwolenia na budowę. Ponadto Wojewoda decyzją z dnia [...] r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku inwestora o uzgodnienie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym spółka nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] r. W dniu [...] r. Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania inwestora, wydał decyzję, w której: - uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i określenia podmiotu zobowiązanego jednocześnie orzekając, iż w miejsce przepisu art. 71a ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane powołać należy art. 71 tejże ustawy w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, a w miejsce spółki A SA jako podmiot zobowiązany do wykonania przedmiotowego obowiązku wskazał B SA w K - w pozostałej zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, w tym podejmowane przez organ I instancji czynności i rozstrzygnięcia. Wojewoda stwierdził, iż pomimo błędnie zastosowanej podstawy prawnej, która nie wpływa jednak na rozstrzygnięcie sprawy, oraz błędnego określenia podmiotu zobowiązanego, ustalenia dokonane przez organ I instancji i podjęta decyzja są prawidłowe. Zdaniem organu inwestor opieszale wywiązywał się z nałożonych obowiązków. Fakt zmiany sposobu użytkowania ośmiu budynków jest bezsporny. Kwestią nie budzącą wątpliwości są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określające hodowlę trzody chlewnej jako zagrody uzupełniającej. Założenie hodowli w ilości [...] sztuk warchlaków nie ma charakteru pomocniczego, tj. uzupełniającego. Bezściółkowa hodowla warchlaków w takim rozmiarze musi mieć wpływ na otaczające środowisko. Jest to inwestycja zaliczona do przedsięwzięć mogących stanowczo oddziaływać na środowisko i wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu nie uzyskanie przez inwestora decyzji w przedmiocie uzgodnienia raportu wynika z jego opieszałości. Umorzenie postępowania przez Wojewodę ze względu na jego bezprzedmiotowość uniemożliwia doprowadzenie zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji inwestor zobowiązany jest przywrócić poprzedni sposób użytkowania wymienionych budynków gospodarczych. W przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęto w 2002 r. stąd zastosować należało przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązujący przed wejściem w życie ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93 poz. 888 z 2004 r.), uchybienie to nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Od powyższej decyzji skargę złożył inwestor B SA w K. (poprzednio działający pod firmą A SA), domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 71 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, art. 46 ust. 1, 2, 3 i 4 pkt 2, art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz przepisów ustaw regulujących planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Zdaniem skarżącego organ błędnie uznał, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynków, a także wadliwie zinterpretował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z zaświadczenia Urzędu Gminy z dnia [...].01.2003 r. wynika, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako RPZ czyli teren hodowli zwierząt z wiodącą funkcją hodowli bydła, hodowla trzody chlewnej jest funkcją uzupełniającą. Plan przewidywał hodowlę zwierzęcą i nie zakazywał produkcji trzody chlewnej. Skoro wcześniej prowadzone była hodowla bydła, a obecnie hodowla trzody chlewnej i jest to zgodne z planem miejscowym, to nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynków. W ocenie skarżącego nie było również podstaw prawnych do nałożenia na niego obowiązku sporządzenia i uzgodnienia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, w konsekwencji czego Wojewoda umorzył postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Tego rodzaju raporty sporządza się dla przedsięwzięć planowanych, a nie dla już istniejących. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Stowarzyszenie C dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcia organów obu instancji uznać należy za przedwczesne. Organy nadzoru budowlanego rozstrzygające przedmiotową sprawę nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego, nie zebrały i nie rozpatrzyły całości koniecznego materiału dowodowego. Tym samym decyzja organu I jak i II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. Przede wszystkim zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający i nie umożliwia poczynienia prawidłowych ustaleń co do uprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych. Ustalając, iż przed wprowadzeniem przez inwestora hodowli trzody chlewnej obiekty te wykorzystywane były jako obory, stodoła i magazyn pasz, organy nadzoru budowlanego nie wskazały w ogóle na jakich dowodach się oparły. Domyślać się tylko można, że były to oświadczenia świadków M.K. i W. S. (k. [...] i [...] akt administracyjnych). Z oświadczeń tych wynika faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowych obiektów w latach 1977-1998. Tymczasem przeznaczenie obiektu budowlanego, jego funkcję, a tym samym dopuszczalny sposób jego użytkowania określa decyzja o pozwoleniu na budowę, bądź decyzje o pozwoleniu na użytkowanie lub o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. Dowody stwierdzające faktyczny sposób użytkowania mają tylko znaczenie pomocnicze. W aktach przedmiotowej sprawy brak wyżej wymienionych decyzji, nie wynika z nich także, aby organy administracji poczyniły jakiekolwiek próby ich uzyskania. Obecnie zgromadzony materiał dowodowy nie daje więc wystarczających podstaw do przyjęcia, iż funkcją przedmiotowych obiektów budowlanych była określona konkretnie hodowla bydła, a nie hodowla zwierzęca w ogólności. Organy nadzoru budowlanego nie zbadały także w dostateczny sposób czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane – Dz.U. Nr 93 poz. 888). Przepis ten definiując zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w przypadku podjęcia nowej działalności wymaga, aby działalność ta łączyła się m.in. ze zmianą warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska. Wymagania w zakresie ochrony zdrowia, ochrony higieniczno-sanitarnej i ochrony środowiska są określone stosownymi przepisami prawa. Organy nadzoru budowlanego mają obowiązek ustalić i wskazać, czy i które z konkretnie określonych i unormowanych prawnie warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska, uległy zmianie, w stosunku do pierwotnego sposobu użytkowania. W niniejszej sprawie wymagało to więc ustalenia wielkości prowadzonej poprzednio hodowli bydła, stosowanej technologii i ich wpływu na wymienione wyżej warunki. Takich ustaleń nie dokonano i ograniczono się do ogólnikowego twierdzenia, iż "bezściółkowa hodowla warchlaków w takim rozmiarze musi mieć wpływ na otaczające środowisko" oraz że "jest to inwestycja zaliczona do przedsięwzięć mogących stanowczo oddziaływać na środowisko". Również wniosek organów obu instancji o sprzeczności prowadzonej przez skarżącego hodowli trzody chlewnej z obowiązującym w 2001 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D. z dnia 18.12.1992 r. nie został oparty o prawidłową analizę zapisów planu. Analiza ta dokonana została pobieżnie i fragmentarycznie, oparto się wyłącznie na jednym z zapisów, pomijając inne. W szczególności pominięto zapisy części ogólnej planu dla całej gminy, nie rozważono zapisu rysunku planu, zgodnie z który przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem RPZ o przeznaczeniu "teren hodowli zwierząt". Podkreślić należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się tylko fragment części tekstowej planu obejmujący strony 42-47, brak pozostałej części tekstowej oraz części graficznej z legendą. Wnioski organów nadzoru budowlanego uznać więc należy za przedwczesne, a zapisy wspomnianego planu miejscowego wymagają całościowej analizy. Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego obu instancji – a wbrew zarzutom skargi – iż decyzja w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegającej na podjęciu działalności mogącej znacząco oddziaływać na środowisko mieści się w pojęciu "decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania" w rozumieniu art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji). W takim postępowaniu inwestor ma obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania jego uzgodnienia przez Wojewodę (art. 48 ust. 4 ustawy). Stanowisko przeciwne wyrażone w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] r. uznać należy za błędne. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 71 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy decyzje organów obu instancji należało uchylić. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę należy dokonać ustaleń faktycznych, co do okoliczności przytoczonych wyżej, rozważyć wszystkie istotne okoliczności i stosownie do poczynionych ustaleń zastosować właściwe przepisy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy, przy czym koszty zastępstwa adwokackiego ustalono zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Orzeczenie o wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/A.Łaskarzewska