II SA/Po 961/14

Dnia 29 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] 2014 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę Decyzją z [...] 2014r. Komendant Miejski Policji w P., na podstawie art. 154 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji – Rozkazu Personalnego Nr [...]Komendanta Miejskiego Policji w P. z [...]2014r. dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji [...] S. M. [...], z dniem 24 lutego 2014r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji, (Dz. U. z 2011r. nr 287, poz. 1697 ze zm.). W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, iż S. M. raportem z [...] 2013r. zgłosił pisemne wystąpienie ze służby w Policji z 3 stycznia 2014r motywując je uzyskaniem uprawnień emerytalnych. Komendant Miejski Policji w P. raport ten rozpatrzył pozytywnie, podejmując decyzję o zwolnieniu ww. funkcjonariusza ze służby. Następnie S. M. poinformował telefonicznie [...] KMP w P., iż po konsultacji z Zespołem Emerytalno Rentowym uzyskał informację o braku prawa do zaopatrzenia emerytalnego. W konsekwencji 18 marca 2014r. S. M. wniósł o uchylenie decyzji – Rozkazu Personalnego Nr [...]Komendanta Miejskiego Policji w P. z [...] 2014r. Organ wskazał ponadto, iż sprawa zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby jest sprawą z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego. Nieodzownym elementem tego rozkazu jest data, z którą stosunek służbowy zostaje rozwiązany. Zgłoszenie o wystąpieniu ze służby powoduje definitywne rozwiązanie stosunku administracyjno prawnego opartego na pełnieniu służby w Policji. Organ wydający rozkaz zwalniający ze służby w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, może wydać decyzję uwzględniając żądanie wówczas, gdy wystąpi określona prawem przesłanka, a więc gdy dojdzie do zgłoszenia wystąpienia ze służby. Pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby wiąże zarówno jego, jak i Policję. Pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli na podstawie art. 60 k.c. Odwołanie tego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Organ wydający decyzję nie jest obowiązany do badania pobudek jakimi kierował się policjant składając oświadczenie woli dotyczące zwolnienia ze służby. Dalej w uzasadnieniu wskazano, iż rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o art. 154 k.p.a. mają konstrukcję uznania administracyjnego. Zatem ocena czy w danej sprawie występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego. Uwzględniając ustawowe zadania Policji wymagany interes społeczny w sprawie jest tożsamy z interesem służbowym. Zdaniem organu podniesione we wniosku okoliczności nie dały podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej. W zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. Organ wskazał, że już sam fakt prowadzonego wobec S. M. postępowania karnego, podważa interes służby i godzi w dobre imię formacji, w której S. M. służył. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. M., zarzucając: - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieaktualnych ustaleniach faktycznych, przez co nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji; - wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości występującego w sprawie materiału dowodowego; - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. Decyzją nr [...] z [...] 2014r. Komendant Wojewódzki Policji w P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skutkiem złożenia przez S. M. oświadczenia woli wystąpienia ze służby, był obowiązek organu złożenia stosownego oświadczenia woli. Skuteczne cofnięcie przez S. M. oświadczenia woli wystąpienia ze służby miałoby miejsce jedynie wtedy gdyby dotarło do przełożonego najpóźniej wraz z samy oświadczeniem woli, bądź nawet później, ale w takim wypadku konieczne byłoby wyrażenie przez organ zgody na uwzględnienie cofnięcia oświadczenia woli. Organ odwoławczy podkreślił, iż w sprawie nie wystąpiła żadna z przewidzianych w przepisach wad oświadczenia woli. Organ wskazał, iż w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy głównej w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. Hipotezą tego przepisu nie są objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w szczególności na całkowitym pominięciu istniejącego w sprawie materiału dowodowego i ograniczeniu swojego rozstrzygnięcia do przesłanek formalnych, a nadto zaniechania ustalenia zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu strony, wykluczając w ten sposób rzetelną ocenę możliwości uchylenia ostatecznej decyzji, zgodnie z wnioskiem opartym na art. 154 § 1 k.p.a. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w P. wniósł o oddalenie skargi odwołując się do argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Na wstępie należy podkreślić, iż pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza Policji wystąpienia ze służby, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z 5 grudnia 2011r. sygn. I OPS 4/11 (publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek orzeczenie to odnosiło się do funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, to wobec tożsamości przepisów prawnych regulujących zwolnienie ze służby funkcjonariuszy Policji i ABW, pogląd ten ma w pełni zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu tym wskazał ponadto, iż do wycofania oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 K.c. Przewidziane w K.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W szczególności w razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego samego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i terminie przewidzianym w ustawie. Organ, który jest stroną tego stosunku nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Przepisy K.c. przewidujące możliwość uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi zapewniają zaś wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami. Prowadzą zatem do sytuacji, w której interesy obu stron stosunku służbowego są chronione w sposób zrównoważony. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd zważył, iż nie ma racji skarżący zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów w związku ze zignorowaniem zarzutów zawartych w odwołaniu. Zauważyć należy, iż stanowiska organów obu instancji różnią się zasadniczo. O ile Komendant Miejski Policji w P. dopuścił możliwość zastosowania w sprawie trybu z art.154 k.p.a. i przystąpił do badania wystąpienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, o tyle organ II instancji wykluczył możliwość zastosowania procedury z art. 154 k.p.a. wobec decyzji administracyjnych tzw. "związanych", do jakich zalicza się decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby wydana na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Taka konstatacja zwalniała więc organ II instancji od obowiązku badania zarzutów dotyczących prawidłowości dokonanej przez Komendanta Miejskiego Policji w P. oceny pozostałych przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Postępowanie, o którym mowa w art. 154 k.p.a., ma charakter procesowy i zawiera przesłanki, jakimi kieruje się organ, prowadząc postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu, ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu. Sprowadza się ona do tego, czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. niezbędne jest ustalenie wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, a przy ich ocenie nie można pomijać jednak art. 6 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a jak stwierdza art. 7 Konstytucji RP – na podstawie i w granicach prawa. Zastrzeżenie to zakreśla możliwość działania organu administracji publicznej, który posiada kompetencje do załatwienia sprawy, nie może jednak granic prawa przekroczyć. Zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może zatem prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem, w interesie społecznym leży bowiem poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniany wyłącznie w granicach określonych prawem. W takim znaczeniu nie może też dojść do wydania na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji, której przedmiotem byłoby przyznanie uprawnienia, nieznajdującego oparcia w przepisie prawa, wynikającego ze swobodnego uznania organu administracyjnego. W cytowanej już uchwale wydanej w sprawie I OPS 4/11 Naczelny Sąd administracyjny podkreślił, iż w świetle art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW złożenie oświadczenia o wystąpieniu ze służby obliguje organ do zwolnienia, niezależnie od przyczyn jego złożenia przez funkcjonariusza. Przepisy prawa materialnego nie pozwalają więc w tym przypadku na wydanie decyzji innej treści. Powyższy pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela, nadto odnosi się on również wprost do funkcjonariuszy Policji. Skarżący kwestionując linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach, sprzeciwiającą się możliwości uchylenia bądź zmiany - w trybie art. 154 i 155 k.p.a. - decyzji tzw. "związanych", podniósł, iż tryb z art. 154 k.p.a. może być stosowany również do decyzji administracyjnych tzw. związanych. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd wyraża pogląd, iż oba ww. nadzwyczajne tryby nie są zarezerwowane wyłącznie do decyzji administracyjnych tzw. "uznaniowych" i z pewnym – wskazanym poniżej ograniczeniem – mogą być stosowane wobec decyzji "związanych". Stanowisko takie pojawiło się również w orzecznictwie i w doktrynie (np. Andrzej Wróbel Komentarz do art. 154 kodeksu postepowania administracyjnego, LEX 2014r.). Zauważyć jednak należy, iż uchylenie decyzji – rozkazu personalnego nr [...] z [...]2014r., w trybie art. 154 k.p.a. stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Uwzględnienie wniosku S. M. doprowadziłoby do naruszenia prawa, albowiem ustawa o Policji nie przewiduje innego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej raportem służbowym, w którym funkcjonariusz Policji wyraża wolę zakończenia pełnienia służby, aniżeli wydanie rozkazu o zwolnieniu go ze służby. Ustawa nie przewiduje możliwości nieuwzględnienia takiego wniosku. Tymczasem rozważając hipotetycznie gdyby wniosek S. M. został uwzględniony, a organ uchyliłby ostateczny rozkaz o jego zwolnieniu ze służby, doprowadziłby w istocie do sytuacji, iż w wyniku złożenia raportu o zwolnieniu ze służby, nie zapadłaby jedyna przewidziana przez prawo decyzja – rozkaz o zwolnieniu ze służby. Powtórzyć należy: doszłoby więc do złamania prawa. Dopiero gdyby ustawodawca dał przełożonemu funkcjonariusza Policji składającego raport o zwolnieniu ze służby, możliwość alternatywnego rozstrzygnięcia: bądź to uwzględnienia wniosku o zwolnienie ze służby, bądź to nieuwzględnienie takiego wniosku, otworzyłaby się możliwość rozważania zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. W przypadku decyzji administracyjnej tzw. "związanej" możliwość jej uchylenia w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a., otwiera się jedynie wtedy, jeśli ustawa w dacie wydania tej decyzji dawałaby organowi możliwość innego załatwienia sprawy, gdyby organ znał przesłanki podnoszone przez stronę we wniosku o uchylenie bądź zmianę tej decyzji na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. Analogicznie należy rozpatrywać te stany faktyczne, w których postępowania nadzwyczajne prowadzone są z urzędu. Konsekwencją powyższego wniosku było uznanie za nietrafne tych zarzutów skargi, które dotyczyły "słusznego interesu strony" i "interesu społecznego" albowiem do ich badania mogłoby dojść dopiero w sytuacji możliwości zastosowania nadzwyczajnego trybu z art. 154 k.p.a. Skarżący akcentował w toku postepowania, iż wniosek strony – raport o zwolnienie ze służby złożony 25 listopada 2013r. był w mniemaniu S. M. powiązany z uzyskaniem przez niego uprawnień emerytalnych. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie miała w sprawie żadnego znaczenia, albowiem przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wskazuje, iż Policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Nie wskazuje przy tym, aby dla rozstrzygnięcia organu istotna była causa złożonego przez funkcjonariusza wniosku. W istocie więc, nawet gdyby organ wiedział, iż funkcjonariusz uprawnień emerytalnych nie nabył, to poza możliwością zwrócenia uwagi funkcjonariuszowi na ten fakt, organ nie miałby żadnej możliwości nieuwzględnienia jego wniosku o zwolnienie i musiałby wniosek uwzględnić i wydać decyzję (rozkaz) o zwolnieniu policjanta ze służby. Ani ustawa nie przewiduje takiej możliwości, ani też opisany powyżej charakter prawny oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku służbowego, nie pozwalają na badanie powodu, którym kierował się funkcjonariusz domagając się zwolnienia ze służby. Nie ma również racji skarżący porównując przedmiotową sprawę do kwestii udzielenia policjantowi urlopu. Prawo do urlopu jest ograniczone w przepisach ustawowych i wykonawczych, natomiast prawo policjanta do zwolnienia ze służby podlega wyłącznie ograniczeniu czasowemu, wskazanemu w przepisie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. względnie z art. 155 k.p.a. mogłoby być hipotetycznie rozważane w stosunku do decyzji administracyjnej - rozkazu o zwolnieniu ze służby, wydanego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, ale tylko w zakresie wskazanego w tym przepisie trzymiesięcznego terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Tylko bowiem w zakresie możliwości wyboru terminu zwolnienia podwładnego ze służby, organ ma możliwość dokonania wyboru rozstrzygnięcia. Ewentualna zmiana przedmiotowego elementu decyzji nie mogłaby jednak wykraczać poza wskazany w ww. przepisie trzymiesięczny termin zwolnienia ze służby. Reasumując powyższe Sąd zważył, iż jakkolwiek zbyt daleko idący był wniosek organu odwoławczego o całkowitym braku możliwości zastosowania trybu art. 154 k.p.a. wobec decyzji związanych, to rację miał ten organ stwierdzając, iż trybu tego nie można zastosować w niniejszym postepowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji – Rozkazu Personalnego nr [...] . Komendanta Miejskiego Policji w P., z [...]2014r. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.