II SA/Po 961/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016r. [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 8, art. 39, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz.U. z 2015 r., poz. 163), po rozpatrzeniu wniosku A. G. z dnia 1 lipca 2016 r., odmówił przyznania pomocy finansowej na uregulowanie czynszu za miesiąc czerwiec 2016 r. w kwocie [...]zł i zaległości czynszowych za miesiąc maj 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 1 lipca 2016 r. A. G. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na uregulowanie opłaty za czynsz za miesiąc czerwiec 2016 r. oraz na uregulowanie zaległości czynszowych od stycznia 2011 r. do czerwca 2016 r. W czasie wywiadu środowiskowego A. G. potwierdził potrzebę uzyskania pomocy. Zgodnie z ustaleniami organu wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w czerwcu 2016 r., wynosił [...] zł, na który składało się świadczenie rentowe z ZUS. Organ zauważył, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 634,00 zł. Dochód A. G. nie przekracza kwoty kryterium ustawowego i kwalifikuje do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji stwierdził jednak, że A. G. oczekuje pomocy w całkowitym regulowaniu zobowiązań wynikających z zawartej umowy najmu mieszkania, a tymczasem pomoc społeczna nie jest instytucją powołaną do comiesięcznego wspierania osoby w opłacaniu jej zobowiązań. Prezydent Miasta P. wymienił następnie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którymi oddalono skargi A. G. na decyzje o odmowie uregulowania czynszu w poprzednich okresach. Ponadto organ wskazał na decyzje, jakie wydał w okresie od lutego 2011 r. do lipca 2013 r., którymi przyznawał stronie zasiłek celowy na opłacanie czynszu. Organ wyjaśnił, że pomimo udzielania wsparcia w tym zakresie, strona nie regulowała czynszu w całości, co doprowadziło do powstania zadłużenia. Ponadto wyjaśnił, iż żaden z pracowników ośrodka pomocy społecznej nie mógł zapewnić strony o ciągłym wsparciu w regulowaniu zaległości czynszowych. Dalej Prezydent Miasta P. wyjaśnił także, iż poczynił starania w celu wsparcia A. G. w rozwiązaniu trudnej sytuacji mieszkaniowej i finansowej poprzez skierowanie w dniu 09 listopada 2012r. pisma do właściciela budynku, w którym jest mieszkanie zajmowane przez stronę - Parafii [...] W dniu 09 maja 2013r wpłynęła odpowiedź pisemna od Zarządcy Nieruchomości, że nie dysponują żadnym dokumentem będącym wnioskiem A. G. o zamianę lokalu na mniejszy. Ponadto, w celu pomocy w sprawach mieszkaniowych i podjęcia współpracy z Biurem Z. M., tut. Ośrodek skierował do strony pracownika Zespołu ds. Osób wymagających Wsparcia Zdrowia Psychicznego z tut. MOPR, jednak A. G. odmówił współpracy. Organ mając na uwadze stan zdrowia, jak również obecną niejasną sytuację mieszkaniową strony, ponownie w dniu 19 maja 2015r. wystąpił z interwencją w sprawie mieszkaniowej do Parafii [...] z siedzibą w W.. Adresat jednakże nie podjął korespondencji. W dniu 21 maja 2015r. A. G. dostarczył do organu Informację - Komunikat o zmianie Zarządcy budynku oraz wezwanie, w którym nowy Zarządca wzywa stronę do uregulowania w terminie 7 dni kwoty powstałego zadłużenia, tj. kwoty [...]zł. Ośrodek pomocy społecznej wystąpił do nowego Zarządcy budynku z informacją i wnioskiem o udzielenie A. G. pomocy w ramach posiadanych możliwości i kompetencji, poprzez np. zaproponowanie zamiany mieszkania na mniejsze, czy obniżenia opłat za czynsz. Zaznaczono jednocześnie, że organ w miarę swoich możliwości zapewnia stronie w dalszym ciągu środki finansowe na zakup żywności, energii elektrycznej i leków. Organ wymienił decyzje, którymi w okresie od 6 maja 2016 r. do 22 lipca 2016 r. udzielił stronie wsparcia na zakup leków, żywności na miesiące lipiec-wrzesień) i opłacenie energii, w łącznej kwocie ponad [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. G. wnosząc o jej uchylenie oraz podnosząc, iż nie jest prawdą, jakoby nie podejmował działań zmierzających do zmiany mieszkania na mniejsze. Powołał się także na umowę z 2010 r. zawartą z pracownikami pomocy społecznej, zgodnie z którą miał otrzymywać pomoc na opłacenie czynszu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Kolegium zauważyło, iż mając na względzie sytuację materialną A. G. organ I instancji na bieżąco wspiera go przyznając pomoc w formie zasiłków celowych na zakup żywności, leków i opłacanie energii elektrycznej. Zaznaczono jednak, iż formułowanie: " zasiłek celowy może być przyznany" oznacza, że decyzja w przedmiotowej sprawie wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekając w przedmiocie przyznania tego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, form i rozmiar świadczenia pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiada to celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniu. Dalej zaznaczono, iż celem pomocy społecznej nie jest systematyczne wspieranie, co ma miejsce w przypadku A. G.. Miejski Ośrodek Pomocy [...] wnioski o pomoc finansową musi kierować się nie tylko potrzebami i sytuacją materialną wnioskodawcy, ale również własnymi możliwościami finansowymi, to znaczy tak rozdysponować środki, aby nie pozbawić pomocy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji. A. G. oczekuje pomocy w całkowitym regulowaniu jego zobowiązań wynikających z zawartej umowy najmu mieszkania. Pomoc społeczna jest instytucją przeznaczoną do działania doraźnego, a nie do stałego, comiesięcznego wspierania jednej osoby wymagającej pomocy. Powołując się na orzeczenia sądu administracyjnego wskazano, iż problem nieuiszczania czynszu przez A. G. nie stanowi nowego problemu, wynikającego z nagłych zdarzeń, lecz stanowi problem nierozwiązany już od paru lat, gdyż zaległości w jego spłacie sięgają aż stycznia 2011 r. W tych okolicznościach nie można przyjąć, aby wniosek o spłatę zadłużenia czynszowego umotywowany był zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku, a więc wynikał z nadzwyczajnych zdarzeń, których skarżący nie mógł przewidzieć. Ponadto strona nie podejmuje zdecydowanych działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji mieszkaniowej w tym do obniżenia należności czynszowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Kolegium, A. G. zarzucił tej decyzji niezgodność z prawem, wnosząc o jej uchylenie i podtrzymując swoje dotychczasowe twierdzenia. Stanowisko to skarżący podtrzymał na rozprawie przeprowadzonej w dniu 8 lutego 2017 r. Do akt sprawy złożył skierowane do OPS pisma z 16 stycznia i 3 lutego 2017 r. oraz pisma MOPS do Biura Spraw Lokalowych Urzędu Miasta P. z dnia 26 stycznia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 22 lipca 2016 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za miesiąc czerwiec 2016 r. w kwocie [...]zł i zaległości czynszowych za miesiąc maj 2016 r. Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. – w skrócie: "u.p.s."). Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (na dzień orzekania przez organy obydwu instancji: Dz. U. z 2015 r., poz. 1052), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 634 zł, zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", oraz osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej "kryterium dochodowym rodziny". Świadczeniem pieniężnym jest m.in. zasiłek celowy (art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s.). Poza sporem pozostaje, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku wynosił [...] zł, a więc nie przekraczał kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., a wynoszące 634 zł. Z uwagi na treść wniosku organy słusznie uznały, iż zgłoszona potrzeba bytowa może być zaspokojona w oparciu o art. 39 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być bowiem przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Użyty w art. 39 ust. 1 u.p.s. zwrot "może" oznacza uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, co oznacza, iż woli ustawodawcy pewna sfera decyzyjności organów administracji publicznej została pozostawiona swobodzie rozstrzygania. Sąd podkreśla, że kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem tej decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej K.p.a.), jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości finansowych organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków pieniężnych. W ocenie Sądu organom orzekającym w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania i dowolności orzekania (art. 7 K.p.a.), jak i naruszenia art. 39 ust. 1 u.p.s. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji materialnej skarżącego. Wiązała się ona jednak nie z brakiem dochodu po stronie skarżącego, lecz z istniejącym zadłużeniem za opłaty czynszowe i trudnością z bieżącym regulowaniem czynszu. Charakter potrzeb skarżącego tylko bowiem pozornie odpowiada przesłance art. 39 ust. 1 u.p.s. W rzeczywistości przyznanie świadczenia oznaczałoby realizację art. 37 (zasiłek stały) i art. 38 (zasiłek okresowy) u.p.s., co nie było przedmiotem wniosku skarżącego. Słusznie oceniły i wywiodły organy, że wielokrotne przyznawanie regularnej, pokrywającej koszty opłat czynszowych pomocy z pomocy społecznej nie przyczyni się do poprawy sytuacji skarżącego. Zarówno analiza akt sprawy, jak i orzeczeń tutejszego Sądu (okoliczność wiadoma Sądowi z urzędu) wskazuje, że problem nieuiszczania czynszu przez skarżącego, czy też innymi słowy brak wystarczających środków na pokrycie kosztów wynajmu mieszkania, nie stanowi nowego problemu, lecz stanowi problem nierozwiązany już od kilku lat, skoro zaległości w zapłacie czynszu sięgają aż stycznia 2011 r. Skarżący w latach 2011-2012 regularnie otrzymywał pomoc finansową na pokrycie części należnego czynszu, a mimo to jego zadłużenie z tego tytułu systematycznie rosło. Powyższe nie pozwala przyjąć, aby wniosek o udzielenie pomocy na zapłatę czynszu w maju i czerwcu 2016 r. zmierzał do poprawy sytuacji skarżącego, bowiem de facto stanowiłby dodatkowe stałe źródło utrzymania skarżącego. Jest to o tyle istotne, że skarżący nie wykazuje, aby podejmował starania do zmiany swojej sytuacji życiowej. Natomiast korzystanie z pomocy Państwa traktuje nie jak sytuację wyjątkową, ale oczywistą i uzasadnioną. Tymczasem analizowana instytucja pomocy społecznej winna być stosowana jako wyjątkowa i prowadzić do rozwiązania problemów, których pokonania bez pomocy z zewnątrz dana osoba nie ma możliwości. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący odmówił udziału w programie "KLUCZ", w ramach którego ośrodek pomocy społecznej proponował indywidualne wsparcie pracownika socjalnego w rozwiązywaniu różnych spraw życiowych. Jeszcze raz podkreślić należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa zmierzającą do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej jest wspieranie, a nie wyręczanie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc państwa ma zatem charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Treść tego przepisu powinna być odczytywana przez pryzmat art. 3 ust. 4 u.p.s., który stanowi, że potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1747/12 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż udzielenie skarżącemu żądanej pomocy nie będzie zgodne z celami pomocy społecznej. Problemy natury finansowej skarżącego związane z bieżącymi i zaległymi należnościami czynszowymi zostałyby jedynie doraźnie rozwiązane, nie rozwiązałyby natomiast przyczyny tych problemów, które leżą w dużej powierzchni zajmowanego przez skarżącego mieszkania, co wiąże się z wysokimi opłatami czynszowymi oraz brakiem możliwości skorzystania z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego. Odmiennie należałoby – co wskazano wyżej – oceniać potrzebę skarżącego, gdyby swoim dotychczasowym zachowaniem wykazał, że wnioskowana pomoc ma jedynie podtrzymać go w staraniach o usamodzielnienie finansowe. Dopiero w toku postępowaniu sądowoadministracyjnego skarżący przedłożył pisma ze stycznia 2017 r. wskazując, iż zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. o pomoc w uzyskaniu mieszkania o mniejszym metrażu, z uwagi na brak możliwości udostępnienia takiego mieszkania przez zarządcę budynku, w którym aktualnie mieszka. Działania te nie moją jednak wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organów obu instancji wydanych w lipcu i październiku 2016 r. Sąd dokonuje, bowiem kontroli rozstrzygnięcia organów administracji publicznej mając przede wszystkim na uwadze stan prawny i faktyczny z daty ich wydania. Sąd miał też na uwadze, iż organ I instancji regularnie wspiera skarżącego udzielając mu pomocy na zaspokojenie innych niezbędnych potrzeb bytowych i pokrywa część kosztów zakupu żywności, lekarstw czy energii elektrycznej. Wsparcie organu w tym zakresie niewątpliwie daje stronie możliwości podejmowania działań zmierzających do poprawy jej ogólnej sytuacji bytowej, w tym poprawy sytuacji mieszkaniowej. To od woli strony zależy, czy skorzysta ona w pełni z tej możliwości. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu, gdyż organy te w wystarczającym stopniu uzasadniły podstawy uznaniowej odmowy przyznania pomocy uregulowanie czynszu za miesiące maj i czerwiec 2016 roku. Kontrolując niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy obowiązującego prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.