II SA/Po 963/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] Prezydent Miasta P. decyzją z [...] lipca 2016r. odmówił Panu E. K. udzielenia pomocy pieniężnej w formie spłaty zaległych zasiłków na zakup żywności w okresie od marca 2014r. do grudnia 2015r. w kwocie [...]zł. Podstawą wydania decyzji był przepis art. 7, art. 8, art. 36, art. 39, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016r. poz. 930) w związku z §1 pkt 11a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r., poz. 1058) oraz §2 pkt 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2012r., poz. 712) oraz w zw. z art. 104 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z uchwałą Rady Miasta Poznania nr LXII/958/VI/2014 w sprawie podwyższania kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup posiłku i żywności (Dz.Woj. Wlkp. poz. 1046). Organ I instancji ustalił, iż Pan E. K. jest osobą niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, nieaktywną zawodowo z uwagi na swe schorzenia układu krążenia oraz kręgosłupa, prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe. Wnioskodawca utrzymuje się ze środków pomocy społecznej - zasiłku okresowego w kwocie miesięcznej [...] zł oraz dodatku mieszkaniowego w kwocie miesięcznej [...] zł. Łączny dochód rzeczywisty wyniósł więc w maju 2016r. - miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku z dnia 17 czerwca 2016r. - [...] zł, a zatem był niższy od kryterium dochodowego, które wynosi dla osoby samotnie gospodarującej [...] zł. Organ I instancji, analizując wniosek o udzielenie pomocy finansowej na spłatę zaległych zasiłków na zakup żywności za okres od marca 2014r. do grudnia 2015r. stwierdził, iż w przypadku Wnioskodawcy została spełniona zarówno przesłanka wynikająca z art. 7 pkt 2 do 15 ustawy o pomocy społecznej (długotrwałą choroba), jak i przesłanka dochodowa wynikająca z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Pan E. K. kwalifikuje się do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego - zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta zważywszy na trudną sytuację bytową Strony postępowania, przyznał zasiłek okresowy w kwocie miesięcznej w wysokości [...] zł na okres od 1 lipca 2016r. do 30 września 2016r. oraz zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie [...]zł miesięcznie od 1 maja 2016r. do 31 sierpnia 2016r. Organ I instancji argumentował, że żądanie spłaty zaległych świadczeń przeznaczonych na zakup żywności za okres od marca 2014r. do grudnia 2015r. nie jest możliwe. Każde bowiem z rozstrzygnięć wskazanych przez Stronę postępowania odnosi się do przyznania zasiłku celowego na zakup żywności na konkretny miesiąc, a więc są to odrębne postępowania administracyjne. Organ I instancji analizując akta spraw "zaległych" - to jest dotyczących powyższego okresu - stwierdził, iż w każdej z tych spraw p. K. A składał odwołanie, a organ II instancji wydawał rozstrzygnięcie dotyczące konkretnego miesiąca. Zatem dopiero w razie uchylenia decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, albo przez Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta P. o przyznaniu zasiłku celowego na żywność, organ I instancji mógł ponownie rozpatrzyć wniosek Strony postępowania o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, ale tylko wniosek p. Kioski dotyczący konkretnego miesiąca. Zatem tak Prezydent Miasta, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogły - jako organy administracji publicznej - dokonać łącznej spłaty "zaległych" zasiłków celowych na zakup żywności za okres od marca 2014r. do grudnia 2015r. w kwocie [...]zł. Zdaniem organu żądanie p. E. K. zgłoszone we wniosku z dnia 17 czerwca 2016r. w dacie wydania decyzji przez organ II instancji jest nieaktualne. Prezydent Miasta P. przyznał, bowiem podwyższony do [...] zł zasiłek celowy na zakup żywności decyzjami: Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. (za czerwiec 2014r.), Nr [...] z dnia [...] września 2016r. (za styczeń 2015r.), Nr [...] z dnia [...] września 2016r. (za luty 2015r.), Nr [...] z dnia [...] września 2016r. (za kwiecień 2015r.), Nr [...] z dnia [...] września 2016r. (za maj 2015r.), Nr [...] z dnia [...] września 2016r. (za czerwiec 2015r.) oraz Nr [...] z dnia [...] września 2016r. (za lipiec 2015r.). W związku z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2016r. odwołanie złożył E. K. zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji niezgodność z prawem. Skarżący stwierdził, iż niezbędna jest mu wnioskowana pomoc finansowa na zakup żywności w kwocie [...]zł miesięcznie, gdyż posiadane środki finansowe z pomocy społecznej - jako bezrobotnej i schorowanej osobie - nie wystarczają na zaspokojenie tej niezbędnej potrzeby bytowej, a ponadto winny mu być przyznane zwiększone środki finansowe z uwagi na konieczność utrzymywania diety w związku ze schorzeniami układu krążenia, potwierdzonej zaświadczeniem lekarskim. Tym samym Pan E. K. podtrzymał swoje żądanie spłaty "zaległej" pomocy finansowej na zakup żywności za okres od marca 2014r. do grudnia 2015r. w łącznej kwocie [...]zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2016r. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016r., poz. 930) oraz § 1 pkt. 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r. , poz. 1058) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium Odwoławcze, analizując akta sprawy oraz treść odwołania uznało, iż argumenty podniesione przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2016r. wskazujące na powód odmowy przyznania p. E. K. zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie [...]zł za okres od marca 2014r. do grudnia 2015r., należy uznać za wystarczające by je podzielić i się z nimi zgodzić. Niespornym jest bowiem, iż organ I instancji prawidłowo - to jest zgodnie z postanowieniami art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z §1 pkt. 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów - ustalił dochód miesięczny wnioskodawcy - na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 1 lipca 2016r., decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego oraz decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, z czego wynika, że miesięczne dochody skarżącego w kwietniu 2016 wynosiły [...] zł. Uwzględniając zatem posiadane przez skarżącego środki finansowe, a także przyznane podwyższone zasiłki celowe na zakup żywności w kwocie [...]zł za miesiąc czerwiec 2014r., styczeń, luty, kwiecień, maj, czerwiec oraz lipiec 2015r., wnioskodawca ma zabezpieczone zgłaszane potrzeby bytowe - zwłaszcza dotyczące wyżywienia - w związku z konieczności przestrzegania diety stwierdzonej zaświadczeniem lekarskim z czerwca 2016r. Zatem tylko za konkretne okresy może być przyznana odwołującemu się podwyższona pomoc finansowa na zakup żywności. Kolegium ponownie podkreśliło, że możliwe jest to tylko jeśli decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. zostaną uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bądź Kolegium uchyli decyzję organu I instancji wskutek odwołania złożonego przez p. K. . Nie jest zatem możliwe przyznanie przez organ odwoławczy, czy też organ I instancji "zaległych" zasiłków na zakup żywności za okres od marca 2014r. do grudnia 2015r. zgodnie z wnioskiem odwołującego się z dnia 17 czerwca 2016r. E. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę w sprawie zaległej i przysługującej mu podwyżki o [...] zł miesięcznie zasiłku celowego na zakup żywności za pozostałe 15 miesięcy w kwocie [...]zł, wobec otrzymanych [...] zł. Nadto skarżący wniósł o uchylenie decyzji dotyczących pozostałych 15 miesięcy w wyszczególnionych 15 sprawach i przekazanie tych spraw do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. W 7 uchylonych przez Sąd sprawach organ I instancji wypłacił zaległe po [...] zł. za miesiąc. Skarżący powołał się na zaświadczenie lekarskie z 10 marca 2014r., gdzie lekarz wskazał na konieczność diety specjalistycznej, podnosząc, że zaświadczenie to dołączył do sprawy przed organem odwoławczym w piśmie z 1 lipca 2014r. Nadto skarżący wskazał, że Prezydent Miasta już w 2015r. dla osób samotnie gospodarujących przeznaczał i wypłacał zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie od [...] zł do [...] zł. miesięcznie, co należy do głównych zadań gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Nadto wskazało, że skarżący złożył skargę tylko w jednym odpisie, zatem wobec braku uzupełniania tego braku Kolegium wniosło o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż podnosi skarżący. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). W niniejszej sprawie skarżący E. K. po doprecyzowaniu jego wniosku wyjaśnił, że domaga się otrzymania kwoty [...]zł więcej niż otrzymał tytułem zasiłku celowego na żywność, jaka jego zdaniem przysługuje mu przez 22 miesiące do dnia 31 grudnia 2015r. (k. 17 akt adm. I inst.). Wobec powyższego w toku postępowania wyjaśniającego prawidłowo ustalił organ I instancji, że E. K. we wskazanych okresach od marca 2014r. do grudnia 2015r. składał wnioski o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności w kwocie po [...] zł za każdy miesiąc. Organ I instancji rozpatrując te wnioski przyznawał skarżącemu - w tym okresie - pomoc finansową w kwocie po [...] zł. za każdy miesiąc. Wskutek zaskarżenia przez skarżącego decyzji organu II instancji dotyczących przyznania zasiłku na żywność za niektóre miesiące 2014 (czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad, grudzień) i niektóre miesiące 2015r. (styczeń, luty, marzec, kwiecień i maj), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje organów administracji obu instancji w 5 sprawach (za czerwiec 2014, styczeń 2015, luty 2015, kwiecień 2015 i maj 2015). Sąd wskazał, że organy w trakcie postępowania winny prawidłowo ustalić stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji i ustalić, czy skarżący mając zalecenie specjalistycznej diety ma zatem większe potrzeby żywieniowe, co z kolei wpływa na rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości zasiłku celowego na żywność. Stąd organ I instancji orzekając ponownie w tych sprawach, po uchyleniu przez Sąd - w trakcie odrębnych postępowań administracyjnych - przyznał za poszczególne miesiące pomoc finansową na zakup żywności w kwocie dodatkowych [...] zł, stanowiącą różnicę między przyznaną już kwotą świadczenia - [...] zł - a oczekiwaną przez skarżącego kwotą - [...] zł. Ostatecznie w 7 sprawach (zarówno w 5 po uchyleniu przez Sąd oraz 2 już tylko przed organami administracji) skarżącemu przyznano dodatkowo po [...] zł tytułem zasiłku celowego na żywność. Nie ulega wątpliwości, iż Prezydent Miasta P. przyznał podwyższony do [...] zł zasiłek celowy na zakup żywności decyzjami: Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. (za czerwiec 2014r.), Nr [...] z dnia [...] września 2016r. (za styczeń 2015r.), Nr [...] z dnia [...] września 2016r. (za luty 2015r.), Nr [...] z dnia [...] września 2016r. (za kwiecień 2015r.), Nr [...] z dnia [...] września 2016r. (za maj 2015r.), Nr [...] z dnia [...] września 2016r. (za czerwiec 2015r.) oraz Nr [...] z dnia [...] września 2016r. (za lipiec 2015r.). Skarżący zgodził się zatem, że spośród 22 miesięcy, za które domagał się dodatkowej kwoty po [...] zł, czyli łącznie [...] zł, otrzymał już [...] zł. Ostatecznie zatem w skardze domagał się kwoty [...]zł. - po [...] zł za każdy z pozostałych 15 miesięcy, za które występował o zasiłek na żywność w wysokości [...] zł, a organy przyznały mu tylko [...] zł. Wyjaśnić należy, że w sprawach, w których rozstrzygały organy administracji i przyznały skarżącemu [...] zł., a w których skarżący nie zaskarżył decyzji Kolegium do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia są ostateczne i korzystają z przymiotu trwałości decyzji o jakiej mowa w art. 16 §1 K.p.a. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Zasada ta obejmuje także decyzje, od których upłynął już termin do wniesienia odwołania, a także termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 16 §2 K.p.a.). W tym miejscu wskazać należy, że w części spraw, w których skarżący wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzje organów administracji w przedmiocie zasiłku celowego na żywność, skargi te Sąd oddalił. Sąd przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcia odpowiadały prawu, gdyż organy te w wystarczającym stopniu ustaliły i uzasadniły podstawy faktyczne i prawne przyznania pomocy w wysokości [...] zł, a nie [...] zł, jak tego domagał się skarżący. Skarżący w tych sprawach również powoływał się na okoliczność zalecanej przez lekarza specjalistycznej diety, ale z przedstawionych kserokopii zaświadczeń lekarskich oraz wyniku badania szpitalnego przedłożonych przed Sądem wynika jedynie, że wymaga stałego i systematycznego leczenia z powodu chorób krążenia i związanej z tym specjalistycznej i zdrowej diety wymaganej dla danego schorzenia. Skarżący ani przed Sądem, ani przed organami administracji nie przedłożył jakiegokolwiek konkretnego, odrębnego zalecenia lekarza, co do wyjątkowych składników tej diety, wymaganych odpowiednich i specjalnych preparatów (II SA/Po 328/15, II SA/Po 327/15, II SA/Po 326/15, II SA/Po 329/15, II SA/Po 363/15, II SA/Po 364/15, II SA/Po 606/15). Wobec tego wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w tych sprawach są prawomocne (art. 163 §1 P.p.s.a.). Wykluczana jest zatem możliwość ponownego rozpoznania tych samych spraw w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Wobec powyższego argumentacja Kolegium, że żądanie spłaty zaległych świadczeń przeznaczonych na zakup żywności za okres od marca 2014r. do grudnia 2015r. nie jest możliwe z uwagi na okoliczność, że każde z rozstrzygnięć wskazanych przez skarżącego odnosi się do przyznania zasiłku celowego na zakup żywności na konkretny miesiąc, a więc stanowiło odrębne i zakończone postępowania administracyjne, prowadzi do konkluzji, że wniosek skarżącego w takim zakresie nie może być przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego w zwykłym trybie, a zatem wszczęte takim wnioskiem postępowanie administracyjne winno być umorzone. W obrocie prawnym znajdują się bowiem ostateczne i prawomocne decyzje dotyczące 15 miesięcy w okresie od marca 2014r. do grudnia 2015r. w przedmiocie zasiłku celowego na żywność, stanowiące już przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. Zachodzi zatem przypadek res iudicatae, co winno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego o wypłatę "zaległych" świadczeń z tytułu zasiłku celowego na żywność w łącznej kwocie [...]zł. Dodatkowo organy administracji argumentowały, że dopiero w razie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, albo przez Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta P. o przyznaniu zasiłku celowego na żywność w kwocie [...]zł za każdy konkretny miesiąc, organ I instancji mógłby ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności. W ocenie Sądu powyższe okoliczności powinny skutkować potraktowaniem wniosku skarżącego z 17 czerwca 2016r. jako wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznych decyzji w trybie nadzwyczajnym opisanym w art. 155 K.p.a. Organy administracji takie też motywy zawarły w swoim uzasadnieniu. Powinny zatem rozpoznać wniosek skarżącego z 17 czerwca 2016r. jako wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji, w których organy ostatecznie przyznały jedynie [...] zł tytułem zasiłku celowego na żywność za konkretne miesiące. Zgodnie bowiem z zasadami postępowania administracyjnego organy zobowiązane są do prowadzenia postępowania w sposób respektujący reguły prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela, a w szczególności pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i ich kultury prawnej oraz informowania stron (art. 12 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a.). Uwzględnić przy tym powinny, że sprawa dotyczy sytuacji zdrowotnej skarżącego, której zaistnienie i wyjątkowe potraktowanie nie może budzić wątpliwości. Skład orzekający podziela w pełni stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić jedynie na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego w trybie art. 155 K.p.a. Niesporne jest bowiem, że w sprawie spełnione zostały przesłanki udzielenia skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 36 pkt 1c i art. 39 ust. 2 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016r. poz. 930). Zasadniczą kwestię sporną stanowi natomiast wysokość tego zasiłku, ustalona przez organ na kwotę [...]zł i w tej wysokości skarżącemu przyznana. Jakkolwiek w sprawach kontrolowanych przez Sąd, w których oddalono skargi skarżącego, nie ulega wątpliwości, że organy administracji dostrzegły okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącego. W ocenie Sądu zasadnie przyjęły jednak, że brak szczególnych przesłanek w postaci wyraźnego wskazania lekarskiego do stosowania wyjątkowej, odbiegającej od przyjętej przy danym schorzeniu specjalistycznej diety, która nadto wiąże się ze zwiększonymi wydatkami uzasadniającymi przyznanie zasiłku celowego na żywność w wyższej kwocie. Jakkolwiek wniosek skarżącego zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania zasługuje na uwzględnienie i rozpoznanie w trybie art. 155 K.p.a. Wobec stwierdzonych wyżej naruszeń przepisów postępowania w szczególności zasady informowania stron, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a...) w zw. z art. 155 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylić należało zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ponownie rozpozna wniosek skarżącego z 17 czerwca 2016r. w trybie art. 155 K.p.a.