II SA/Po 968/09

II SA/Po 968/09 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] września 2009r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji I. Uchyla zaskarżoną decyzję II. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. Zasądza na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/ D. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 roku A. sp. z o.o. w G. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy M. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie 2 turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci dróg dojazdowych, sieci uzbrojenia terenu, tj. połączeń i przyłączy do GPZ, lokalizowanych na działkach nr [...] oraz [...], obręb Z., gmina M. Burmistrz Miasta i Gminy M. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 roku nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie, tj. w oparciu o wskazania art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227) z wyłączeniem art. 66 ust. 1 pkt 10. Ponadto, zgodnie z art. 68 ust. 1 i ust 2 pkt 2 ustawy organ nałożył na A. sp. z o.o. obowiązek: (1) przeprowadzenia analiza emisji hałasu niniejszych turbin wiatrowych przy uwzględnieniu sąsiednich turbin firmy R. W. P. I sp. z o.o., oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], (2) sporządzenia mapy hałasu bez uwzględnienia tychże turbin, (3) zrealizowania symulacji emisji hałasu turbin inwestora przy uwzględnieniu siłowni firmy G. model G-90 (typ turbiny lokalizowanej przez R. W. P. I sp. z o.o.) i modelu producenta G. najbardziej zbliżonego do turbin inwestora – 2,5 MW przy uwzględnieniu sąsiednich siłowni wiatrowych, oznaczonych nr [...], [...], [...], [...] i (4) opisu możliwości negatywnego wpływu bądź ewentualnych korzyści takiego umiejscowienia siłowni wiatrowych na nieruchomość oznaczoną nr [...], będącą własnością J. i A. K. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. uzgodnił pozytywnie warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak ustalił organ, zamierzona inwestycja polega na instalacji 2 turbin wiatrowych, każda o wysokości wieży 100 m i średnicy wirnika 90 m, wytwarzających po 2500 kW energii. Otoczenie działek przeznaczonych pod jej realizację stanowią grunty rolne, łąki, pastwiska, nieużytki oraz infrastruktura drogowa, przy czym siłownie wiatrowe planuje się zamontować w odległości co najmniej 400 m od zabudowy zagrodowej. Każdą turbinę cechuje moc akustyczna 105 dB o równomiernej emisji hałasu w ciągu doby. Utrzymanie powyżej wymienionej maksymalnej wartości emisji dźwięku wydaje się jednak mało prawdopodobne. Ze sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko wynika natomiast, że oddziaływanie akustyczne inwestycji okaże się nieznaczne, gdyż normy hałasu nie przekroczono dla sąsiednich działek, podejmowanie zatem działań zapobiegawczych w tej mierze nie wydaje się celowe. Organ nie dopatrzył się także negatywnego wpływu poziomu pola elekromagnetycznego, tzw. efektu disco, czy zacienienia. Wykonanie przedsięwzięcia pozwoli natomiast osiągnąć pozytywne rezultaty w zakresie ochrony środowiska. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 roku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. uzgodnił pozytywnie realizację przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie organ określił warunki realizacji przedsięwzięcia: (1) w trakcie budowy korzystać ze sprzętu sprawnego technicznie a naprawy i wymiany płynów wykonywać poza terenem inwestycji, w miejscach zabezpieczonych przed zanieczyszczeniem środowiska gruntowego, (2) ścieki bytowe gromadzić w przenośnych sanitariatach i sukcesywnie przekazywać podmiotom posiadającym odpowiednie zezwolenia w tym zakresie, (3) zapewnić właściwe i zgodne z przepisami gospodarowanie odpadami na etapie realizacji, eksploatacji i likwidacji inwestycji, przez ograniczenie ilości powstających odpadów, selektywne magazynowanie w wydzielonych miejscach w sposób zabezpieczający środowisko gruntowo-wodne przed zanieczyszczeniami, (4) przekazywać odpady podmiotom legitymującym się prawem wymaganymi zezwoleniami w przedmiocie gospodarowania odpadami. W uzasadnieniu wskazano, iż w otoczeniu inwestycji znajdują się obszary Natura 2000 "Dolina Środkowej Noteci i Kanału Bydgoskiego" (PLB 300001) oraz "Dolina Noteci" (PLH 300004), lecz jak wynika z informacji przedstawionych w raporcie, praca turbin nie powinna stwarzać zagrożenia dla gatunków roślin i zwierząt, dla ochrony których zostały wyznaczone wspomniane obszary. Nie przewiduje się także, by oddziałujące na siebie wzajemnie przedmiotowe przedsięwzięcie i już istniejąca inna siłownia wiatrowa mogły stanowić zagrożenie dla ptaków w okresie lęgowym, w okresach ich wędrówek i zimowania. W raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przedstawiono analizę skumulowanego oddziaływania obu farm wiatrowych na klimat akustyczny wokół terenu inwestycji, eksploatacja obu przedsięwzięć jednocześnie nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu na najbliżej położonych terenach objętych ochroną akustyczną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku Burmistrz Miasta i Gminy M. określił warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 2 turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci dróg dojazdowych, sieci uzbrojenia terenu, tj. połączeń i przyłączy do GPZ, lokalizowanych na działkach nr [...] oraz [...], obręb Z., gmina M. W decyzji określono m.in., że po upływie roku od dnia oddania obiektu do użytkowania należy wykonać analizę porealizacyjną celem weryfikacji realnego wpływu inwestycji na środowisko w zakresie emisji hałasu i innych uciążliwości, zaś w przypadku potwierdzenia, że mimo zastosowania planowanych rozwiązań ograniczających uciążliwości dla środowiska, nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska, niezbędne będzie podjęcie dodatkowych działań gwarantujących dotrzymanie wymienionych standardów lub wskazanie terenów, dla których konieczne będzie ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania (pkt VI). Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż planowane przedsięwzięcie znajduje się w sąsiedztwie pobliżu farmy wiatrowej należącej do innego podmiotu – spółki R. W. P. I sp. z o.o. w W., suma wytworzonej mocy przez planowane siłownie wiatrowe wyniesie ponad 100 MW, wobec czego planowane przedsięwzięcie należy do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko jest obligatoryjne. Raport taki został przez inwestora przedłożony, przedsięwzięcie uzyskało wymagane prawem uzgodnienia właściwych organów. Zgłaszane w toku postępowania przez J. i A. K. zastrzeżenia nie zasługują na uwzględnienie, gdyż jak wynika z raportu, dopuszczalne poziomy hałasu na najbliżej położonych terenach objętych ochroną akustyczną nie zostaną przekroczone, a planowana inwestycja w niczym nie ogranicza możliwości ewentualnej rozbudowy obiektów na ich nieruchomości. J. i A. K. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący sformułowali zarzuty: (1) braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, (2) uchybienie art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627) poprzez dopuszczenie w pkt VI decyzji możliwości ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania oraz (3) naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia analizy obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości. Skarżący wskazali, że żadne badania przeprowadzone w Polsce nie potwierdzają opinii zawartej w raporcie, iż odległość 400 m od turbin wiatrowych jest znaczna i bezpieczna. Sporządzona analiza operuje pojęciami zbyt ogólnymi oraz nie uwzględnia trwałej zmiany krajobrazu. Negatywne oddziaływanie inwestycji obejmuje także sferę agroturystyki, zaś taką działalność odwołujący planują prowadzić na należącej do nich nieruchomości. Przepis art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje w sposób wyczerpujący sytuacje, w których możliwe jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania. Norma ta nie znajdzie zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem siłownia wiatrowa nie jest stacją elektroenergetyczną, gdyż w przeciwieństwie do tej ostatniej wytwarza energię, a nie ją przetwarza lub rozdziela. Tym samym ochrona interesów skarżących poprzez powstanie takiej strefy nie jest prawnie wykonalna. Decyzją z dnia [...] września 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium spełnione zostały wymogi z art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Strony zostały prawidłowo powiadomione o wszczęciu postępowania, organ zapewnił możliwość udziału społeczeństwa, a przed wydaniem decyzji strony zostały powiadomione w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto, opracowanie wspomnianego raportu nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami i uzasadnia twierdzenie, iż wnioskowana inwestycja nie zagraża środowisku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło obaw co do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu czy utrudnień w rozbudowie istniejących już budynków na nieruchomościach sąsiednich. Skoro żaden ze standardów jakości środowiska nie został podważony, toteż nie mogło dojść do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju. Wreszcie, zarzut nielegalności zapisu o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania nie jest trafny, gdyż taka możliwość wynika wprost z treści art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. J. i A. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję Kolegium, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Podtrzymując swą dotychczasową argumentację skarżący wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się tylko do kwestii ewentualnego hałasu, zupełnie pomijając zarzut ujemnego wpływu pola elektromagnetycznego oraz tzw. efektu disco. Zastrzeżenia budzi także powoływane już wcześniej dopuszczenie ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania wbrew art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organy administracji nie wzięły także pod uwagę spadku wartości nieruchomości, w pobliżu których zlokalizowano siłownie wiatrowe. Tymczasem badania amerykańskie pokazują, iż w okresie 6 lat wspomniana obniżka wartości wynosi nawet 25%. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 przytoczonej wcześniej ustawy, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawodawca w art. 82 cytowanej ustawy określa elementy, jakie powinny cechować każdą decyzję o określeniu środowiskowych warunków zgody na realizację inwestycji. Spośród tego katalogu składników koniecznych rozstrzygnięcia, kluczowe wątpliwości w omawianej sprawie wzbudziła wykładnia art. 82 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy. W świetle pierwszej z tych norm, w razie istnienia przypadku, o jakim mowa w art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska, w decyzji stwierdza się konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Z kolei wedle drugiej normy na wnioskodawcę można nałożyć obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin sporządzenia. Według art. 135 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jeśli z przeglądu ekologicznego albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie można zachować standardów jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. O ile nie stwarza wątpliwości w przedmiotowej sprawie sama dopuszczalność zobowiązania inwestora do wykonania analizy porealizacyjnej, o tyle kontrowersje budzi powiązanie jej wyników z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania dla planowanej inwestycji, polegającej na budowie siłowni wiatrowej. Trzeba bowiem odnotować, że w świetle językowej wykładni art. 135 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowisko katalog przedsięwzięć, dla których tworzy się taką strefę, ma charakter zamknięty. Spośród wymienionych tam obiektów prima facie ewentualnej podstawy prawnej dopatrywać się można w pojęciu stacji elektroenergetycznej. Trzeba jednak w tym zakresie podzielić zastrzeżenia zgłaszane w skardze. Pojęcie stacji elektroenergetycznej nie zostało zdefiniowane ani w ustawie z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska, ani w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ani w ustawie z dnia 10.04.1997 r. Prawo energetyczne, czy w ustawie z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. W tej sytuacji odwołać się trzeba do pozaprawnego znaczenia tego pojęcia. Zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, str. 1364, wyrażenie "stacja elektroenergetyczna" oznacza "zespół urządzeń rozdzielających i przetwarzających energię elektryczną". W tak ujętym znaczeniu "stacji elektroenergetycznej" nie mieści się elektrownia wiatrowa, której główna funkcja polega na wytwarzaniu energii elektrycznej. Wniosek ten pośrednio potwierdza ustawodawca, który choć nie definiuje wprost omawianego zwrotu, to jednak na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573) odróżnia "instalacje na lądzie wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii" (§ 2 ust. 1 pkt 5) oraz "stacje elektroenergetyczne lub napowietrzne linie elektroenergetyczne" (§ 2 ust. 1 pkt 6). Skoro zatem ustawodawca odróżnia oba pojęcia, to nie można ich utożsamiać. W konsekwencji elektrownia wiatrowa nie mieści się w katalogu przedsięwzięć wymienionych w art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska i w związku z tym nie można do niej stosować przepisu art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organy obu instancji błędnie więc przyjęły odmienną interpretację pojęcia "stacji elektroenergetycznej" i w rezultacie wadliwie zastosowały wymienione wyżej przepisy, przy czym Kolegium naruszyło dodatkowo przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 135 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia powyższe skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium rozpozna odwołanie skarżących i oceni prawidłowość decyzji organu i instancji, mając na względzie przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 152 ustawy. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska