II SA/Po 97/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi S.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności; oddala skargę /-/ B. Drzazga /-/ G. Radzicka /-/ A. Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał skarżącemu S.S. wykonanie wymienionych w decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonanych w starym istniejącym dotychczas budynku mieszkalnym robót remontowych i robót remontowych w budynku obory w P. przy ul. S. na działce nr [...], do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Skarżący został zobowiązany do: - sporządzenia mapy sytuacyjnej w skali 1:500 z inwentaryzacją geodezyjną wykonanych robót, - sporządzenia dokumentacji inwentaryzacyjnej stanu istniejącego wraz z urządzeniami technicznymi starego budynku mieszkalnego: inwentaryzacja powinna dotyczyć robót budowlanych, elektrycznych i wodno – kanalizacyjnych, - sporządzenia dokumentacji inwentaryzacyjnej w zakresie robót budowlanych budynku obory, - dokonania oceny technicznej wykonanych dotychczas elementów konstrukcyjnych w budynku obory w kontekście prawidłowości ich wykonania oraz przydatności do dalszego prowadzenia (wznowienia) robót budowlanych, - sporządzenia projektu technicznego dla pozostałych robót koniecznych do zakończenia remontu dotychczas istniejącego budynku mieszkalnego oraz obory, - uzyskania niezbędnej zgody, uzgodnienia, pozwolenia lub opinii wymaganych przepisami szczególnymi z uwzględnieniem przepisu art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), - przedłożenia wskazanych dokumentów w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót. Skarżący został zobowiązany do wykonania nakazanych czynności w terminie do [...]listopada 2002 r. Uzasadniając decyzję wyjaśniono, iż postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na skutek pisma Komendy Powiatowej Policji z dnia [...] r. w sprawie budowy domu mieszkalnego przez skarżącego, bez wymaganego pozwolenia. W oparciu o przeprowadzona kontrolę robót budowlanych ustalono, że w istniejącym starym budynku mieszkalnym wykonano roboty remontowe polegające na wymianie stolarki, posadzki, instalacji elektrycznej i grzewczej oraz podsufitki, przedmiotowy obiekt pokryto nową blachą, w istniejącym budynku obory wykonano roboty budowlane polegające na częściowej wymianie elementów konstrukcyjnych dachowych z częściową wymianą pokrycia z dachówki ceramicznej na blachę oraz stwierdzono wybudowanie nowych obiektów, które objęto odrębnym postępowaniem administracyjnym. Stosownie do treści art. 50 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie prac budowlanych na wskazanych obiektach. W ustawowym terminie skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji żądając jej uchylenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżona decyzję w części określającej termin wykonania nałożonych obowiązków "w terminie do [...] listopada 2002 r. " i określił nowy termin "do dnia [...] stycznia 2003 r.", w pozostałej części decyzję utrzymano w mocy. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że przez budowę należy rozumieć prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji właściwie zastosował przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, bowiem dotyczą one robót budowlanych innych niż budowa, na wykonanie, których inwestor nie posiada stosownych zgłoszeń i pozwoleń. Zauważono też, że organ I instancji nałożył na inwestora właściwe obowiązki, których wykonanie będzie warunkowało wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Podkreślono nadto, iż wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji, dlatego organ odwoławczy orzekł o przedłużeniu terminu do wykonania obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. jako wydanej z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy, wbrew przepisom art. 10 § 1 kpa prowadził postępowanie bez udziału skarżącego, bowiem nie zawiadomił go o możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym. Ponadto zdaniem skarżącego wykonane przez niego prace budowlane można określić jako modernizację lub bieżącą konserwację, o której mowa w art. 60 prawa budowlanego, a nie jak to określiły organy administracyjne, prace remontowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynie w przypadku wpisu i innych kosztów sądowych mają zastosowanie w takich sprawach przepisy poprzednio obowiązujące a mianowicie odpowiednie postanowienia ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest m.in. to czy wykonane przez skarżącego roboty stanowiły remont, czy też była to modernizacja lub, jak wskazano w skardze konserwacja. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Prawa budowlane nie reguluje, co należy rozumieć przez pojęcie "bieżącej konserwacji" – która nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia – jednak, "z etymologicznego punktu widzenia różnica znaczeniowa tych wyrażeń winna chyba wynikać z zakresu i częstotliwości wykonywanych robót budowlanych. Bieżącą konserwacją są chyba roboty budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone remontem." (wyrok NSA z dn. 24 września 1999 r., sygn. IV SA 1530/97). Na podstawie przeprowadzonej kontroli ustalono, że skarżący w istniejącym starym budynku mieszkalnym wykonał roboty – jak sam stwierdził – remontowe, polegające na wymianie stolarki, posadzki, instalacji elektrycznej i grzewczej oraz podsufitki, przedmiotowy obiekt pokrył nową blachą, a w istniejącym budynku obory wykonał roboty budowlane polegające na częściowej wymianie elementów konstrukcyjnych dachowych z częściowej wymianie pokrycia, z dachówki ceramicznej na blachę. Trudno byłoby zatem przyjąć, że wykonane przez skarżącego roboty były bieżącą konserwacją – przeprowadzaną systematycznie, a nie remontem, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Jak wskazano w wydanych decyzjach oraz protokole oględzin, pod którym skarżący się podpisał, w istniejącym budynku obory wykonano roboty budowlane polegające na częściowej wymianie elementów konstrukcyjnych dachowych, a "zarówno budowa, jak i remont obiektów polegający na wymianie elementów konstrukcyjnych, ich części w świetle art. 29 ust. 2 pkt 1 pr. bud. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 r. , sygn. IV SA 394/98). Wykonane przez skarżącego prace nie stanowiły bieżącej konserwacji, ale były remontem – co na etapie postępowania, przed organami administracji, potwierdził swoim podpisem skarżący – do prowadzenia, którego konieczne jest uprzednie zgłoszenie, którego skarżący nie dokonał. Dlatego słusznie nakazano skarżącemu wykonanie określonych robót. Sporządzona inwentaryzacja pozwoli też na ustalenie, czy w starym budynku mieszkalnym były prowadzone przez skarżącego prace wodnokanalizacyjne, a jeśli tak to czy zostały wykonane prawidłowo. W skardze do sądu administracyjnego, skarżący wskazał na naruszenie przepisu art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zarzucając, iż nie został poinformowany przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się materiałem zebranym w sprawie. Faktycznie organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji wbrew przepisom art. 10 § 1 kpa nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Należy jednak mieć na uwadze, że nie każde naruszenie prawa procesowego musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchyla decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania tylko wtedy, gdy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał, aby między brakiem zawiadomienia go przez organ odwoławczy w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z materiałem zabranym w sprawie, a treścią zaskarżonej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Sąd miał przy tym na uwadze, że organ odwoławczy nie prowadził żadnego postępowania odwoławczego, poza ustaleniem czy skarżący jest jedynym właścicielem nieruchomości (o czym skarżący został zawiadomiony pismem z dnia [...] r.), a przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i nie zgłosił żadnych uwag i zastrzeżeń. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych to zapadłaby decyzja o innej treści. Zdaniem Sądu argumentacja skarżącego przedstawiona w skardze nie mogła być uwzględniona w świetle uregulowań wyżej cytowanych przepisów prawa budowlanego. Uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec o oddaleniu skargi. /-/B. Drzazga /-/A. Łaskarzewska Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ B. Drzazga