II SA/Po 977/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") ustalił na rzecz M. I. Sp. z o.o. Sp. k. w B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego, usytuowanego na działce nr [...], arkusz [...], obręb J., przy ul. [...] w P., na funkcję mieszkalną wielorodzinną. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. Spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na obszarze, na którym ma być zrealizowane przedsięwzięcie, nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego konieczne było rozważanie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym celu wyznaczono obszar analizowany w odległości 66 m od granicy terenu objętego wnioskiem, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Na tak oznaczonym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zrealizowana w przeważającej mierze w formie śródmiejskich kamienic w zabudowie pierzejowej. Niejednokrotnie lokale usługowe znajdują się na parterach oraz w zabudowie usługowej. Budynki mieszkalne położone w obszarze analizowanym mają maksymalnie VI kondygnacji nadziemnych i wysokość do ok. 21 m. W. budynków pomocniczych wynosi natomiast maksymalnie 3 m. Wśród zabudowy dominują dachy skośne, a także dachy płaskie. Organ I instancji zauważył przy tym, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku usługowym na funkcję mieszkaniową jest pożądana, gdyż skutkuje intensyfikacją tejże funkcji na terenie ścisłego śródmieścia. Podobne inwestycje mają również miejsce w całej strefie śródmiejskiej. Omawiane przedsięwzięcie nie zaburzy przy tym ładu przestrzennego oraz uwzględnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ I instancji zaznaczył również, że wymogi opisane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały także spełnione, wobec czego należało pozytywnie rozpatrzyć wniosek z dnia [...] kwietnia 2015 r. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. A. J. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że budynek, którego dotyczy zaskarżony akt, znajduje się w narożniku działki i sąsiaduje bezpośrednio z dwoma należącymi do niego nieruchomościami. Zmiana sposobu użytkowania z usługowej na mieszkaniową spowoduje ograniczenie przysługującego mu prawa własności co do tych gruntów. Inaczej bowiem kształtuje się sąsiedztwo budynku usługowego, a inaczej budynku mieszkalnego. Zmiana sposobu użytkowania i konieczność zapewnienia odpowiednich odległości od budynków mieszkalnych doprowadzi do ograniczenia ewentualnych inwestycji prowadzonych na należącej do niego działce nr [...]. Co więcej, utworzenie mieszkań w budynku usługowym spowoduje potrzebę wyodrębnienia miejsc parkingowych i wzmożony ruch samochodowy. To z kolei będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomości należącego do skarżącego. Poza tym ściany zewnętrzne budynku usługowego, graniczące z przyległym terenem, położone są częściowo na posesji A. J.. Prowadzenie inwestycji na tym obszarze wymaga zatem jego zgody. Z decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. zdaje się również wynikać możliwość przebudowy rozważanego obiektu budowlanego w zakresie dachu. Ponadto organ administracji używa wyrażenia "budynek usługowy", choć jest on oznaczony na mapie literą "i" jako "inny budynek". Wreszcie skarżący zaznaczył, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i nie otrzymał niezbędnych materiałów, co stanowi naruszenie przepisów proceduralnych. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wyjaśniło, że linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu, jak i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozostają bez zmian. Planowane przedsięwzięcie odpowiada przy tym urbanistycznym cechom istniejącej zabudowy, czyniąc zadość wymogom z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Trafnie zatem organ I instancji ustalił warunki zabudowy na rzecz inwestora. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że ochrona interesu osób trzecich z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna być realizowana w oparciu o kryteria obiektywne. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie ogranicza prawa właściciela lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu. Ochronie podlega przy tym jedynie interes prawny, a nie interes faktyczny. Kwestia wzmożonego ruchu drogowego, podnoszona przez skarżącego, dotyczy właśnie interesu faktycznego. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest brama wjazdowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P nie dopatrzyło się również naruszenia prawa procesowego. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. A. J. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie jest jasne, czy planowane roboty budowlane będą polegały na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania czy raczej na budowie nowego budynku, jego rozbudowie lub ewentualnie nadbudowie. Nie zostały przy tym przeprowadzone dowody mające na celu ustalenie technicznej wykonalności przedsięwzięcia, które w ocenie A. J. nie jest przebudową. W toku postępowania administracyjnego nie uwzględniono również interesów osób trzecich. Co więcej, organy administracji publicznej nie powiadomiły wszystkich uprawnionych osób o niniejszym postępowaniu. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację przedstawioną w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Na wstępnie należy zauważyć, że we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. M. I. Sp. z o.o. Sp. k. w B. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny, zlokalizowanego na działce nr [...], arkusz 15, obręb J., położonej w P. przy ul. [...] (k. 1-5 akt adm. organu I instancji). Dla powyższego terenu nie obowiązuje przy tym obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie brak planu miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca stwierdza, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lun jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wynika przy tym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy tryb sprawdzania, czy warunek dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został zachowany, określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz ech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, wymienionych art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika przy tym z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że rozważana inwestycja nie powoduje zasadniczej zmiany większości parametrów wyliczonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak trafnie bowiem zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] września 2016 r., nr [...] (k. 47-50 akt adm. organu II instancji), ze względu na charakter planowanego przedsięwzięcia linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu, jak i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozostają bez zmian. Skarżący podnosił wprawdzie w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r., że decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. dopuszcza modyfikację geometrii dachu (k. 1-2 akt adm. organu II instancji). Niemniej zarzut ten jest nietrafny. W pkt II ppkt 5 sentencji decyzji nr [...] Prezydent Miasta P. stwierdził bowiem wyraźnie, że wspomniany parametr powinien pozostać bez zmian (k. 61-70 akt adm. organu I instancji). Przywoływany przez A. J. pkt III ppkt 3 sentencji tego rozstrzygnięcia dotyczy natomiast jedynie wytycznych zawartych w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] (k. 28 akt adm. organu I instancji). Z. te nie kształtują jednak samodzielnie ładu przestrzennego. Stanowią one jedynie element materiału dowodowego, podlegający włączeniu do rozstrzygnięcia końcowego jako uzgodnienie pozyskane na mocy art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym wytyczne sformułowane w powyższym piśmie z dnia [...] maja 2015 r. zostały skonkretyzowane w decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. i to właśnie to ostatnie orzeczenie wyznacza ramy realizacji rozważanego przedsięwzięcia. Konsekwentnie zatem kluczowe w rozpatrywanej sprawie okazało się zbadanie, czy planowana zmiana sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] odpowiada wymogom ładu przestrzennego. W tym celu Prezydent Miasta P. sporządził analizę urbanistyczną z dnia [...] maja 2015 r. (k. 31-38 akt adm. organu I instancji). Jak wynika z powyższego opracowania, obszar analizowany został wyznaczony w odległości 66 m od granicy działki inwestora, co odpowiada minimalnym wymogom z § 3 powołanego rozporządzenia. Na tak wyznaczonym terenie występuje zespół obiektów budowlanych, tworzący całość urbanistyczną pozwalającą na ustalenie warunków dla nowej zabudowy. Rozważane zamierzenie budowlane znajduje się przy tym w obszarze śródmieścia i wpisane jest do rejestru zabytków jako zespół urbanistyczno-architektoniczny najstarszych dzielnic Miasta P.. Na terenie tym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zrealizowana w przeważającej mierze w formie śródmiejskich kamienic w zabudowie pierzejowej. Funkcję mieszkaniową obiektów budowlanych uzupełnia funkcją usługowa, zlokalizowana na parterze budynków lub w budynkach pomocniczych. Okoliczności te nie były również kwestionowane przez skarżącego. A. J. wywodził jedynie, że zabudowa mieszkaniowa powinna być sytuowana w części frontowej nieruchomości, a nie w części tylnej, jak w niniejszej sprawie. Argument ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. N. zabudowa nie musi bowiem dokładnie powielać istniejącego układu architektoniczno-urbanistycznego, lecz raczej powinna z nim tworzyć harmonijną całości. Z tej perspektywy zlokalizowanie funkcji mieszkaniowej na tyłach posesji kontynuuje dotychczasowy ład przestrzenny, stanowiąc spójny element istniejącej już kompozycji budynków. Trafnie zatem organy administracji publicznej pozytywnie załatwiły wniosek z dnia [...] kwietnia 2015 r. Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów A. J.. Jak wynika bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich. Interes, o jakim mowa w powołanym przepisie, jest interesem prawnym, a zatem wynika on z określonej normy prawny, wyznaczającej granice kształtowania ładu przestrzennego. Interes ten ma ponadto charakter konkretny, obiekty i indywidualny. Wymogu ten nie spełnia interes ogólny lub jedynie hipotetyczny. Tego rodzaju zainteresowanie wynikiem postępowania administracyjnego zalicza się natomiast do interesu faktycznego, nieobjętego zakresem zastosowania art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Oceniając z tej perspektywy zarzuty skarżącego należy uznać, że nie wykazał on, by art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. uzasadniał odmowę ustalenia warunków zabudowy dla rozważanego przedsięwzięcia. Kwestia generowania nadmiernych uciążliwości drogowych została bowiem ujęta zbyt ogólnie, bez wskazania normy prawnej, która miałaby uzasadniać ograniczenia w zagospodarowaniu działką nr [...]. Trzeba jednocześnie wskazać, że zabudowa mieszkaniowa ze swej istoty stanowi źródło mniejszych uciążliwości niż zabudowa usługowa. Ta ostatnia wiąże się bowiem w szczególności z wizytami klientów zakładów usług, a więc pośrednio także z dodatkowym ruchem samochodowym. Wprowadzenie zabudowy o funkcji mieszkaniowej powinno więc przyczynić się do zmniejszenia natężenia pojazdów mechanicznych. W konsekwencji w powyższym zakresie skarżący legitymuje się jedynie interesem faktycznym, niepodlegającym ochronie w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Na aprobatę nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenie prawa własności nieruchomości należących do skarżącego, sąsiadujących z terenem inwestycji. A. J. zwracał w tej mierze uwagę, że realizacja inwestycji ograniczy możliwość zabudowy jego gruntów, gdyż konieczne stanie się zachowanie surowszych wymogów co do odległości nowych budynków od budynków mieszkalnych. Argument ten okazał się jednak zdaniem Sądu nadmiernie ogólny i hipotetyczny. Skarżący wskazuje bowiem jedynie na potencjalną możliwość zabudowy należących do niego nieruchomości, nie określając ani terminu, ani rodzaju ewentualnych robót budowlanych, które chciałby prowadzić. Skarżący wywodził również, że ściany zewnętrzne przedmiotowego obiektu usługowego znajdują się częściowo na jego nieruchomości. K. zatem, zdaniem A. J., jest uzyskanie jego zgody na realizację inwestycji. Trzeba jednak zaznaczyć, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj urzędowej informacji o rodzaju obiektów budowlanych, jakie mogą być usytuowane na danym terenie. Jak wynika bowiem z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności u uprawnień osób trzecich. Tym samym inwestor nie musi uzyskiwać zgody właściciela terenu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Takie rozstrzygnięcie nie kreuje również obowiązku wykonania zamierzenia budowlanego. Trzeba również wyjaśnić, że skarżący nie może kwestionować w zastępstwie innych osób prawidłowości określenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony postępowania administracyjnego. Jeżeli organy administracji publicznej pominęły określoną osobę, której powinien przysługiwać status strony, to osoba ta powinna co do zasady skorzystać z wniosku o wznowienie postępowania bądź też złożyć odpowiedni środek zaskarżenia, jeżeli termin do skorzystania z tego środka jeszcze nie upłynął. Inicjatywa uruchomienia jednego z wymienionych trybów weryfikacji kręgu podmiotów posiadających przymiot strony należy jednak wyłącznie do osoby, która dochodzi takiej ochrony. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).