II SA/Po 981/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie – po rozpatrzeniu odwołania D. K., uchyliło decyzję Wójta Gminy S.[...] (decyzję wydał upoważniony przez Wójta Kierownik [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w S.[...]) z dnia [...] 2014 r. znak [...] - i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uchyloną decyzją Wójt Gminy S.[...], na podstawie art. 2, art. 4-art. 6 i art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) oraz art. 17, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, z późn. zm.), a także art. 104, art. 107 k.p.a., odmówił D. K. przyznania zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. wraz z odsetkami oraz zasiłku dla opiekuna za okres od 15 maja 2014 r. na stałe. Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 29 maja 2014 r. D. K. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. oraz od 15 maja 2014 r. na stałe - w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią M. S., która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji (legitymuje się orzeczeniem lekarskim z dnia [...] 2001 r. wydanym na stałe). D. K. wspólnie z M. S. i prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe oraz faktycznie sprawuje tę opiekę. Wnioskodawczyni oświadczyła, że od 1 lipca 2013 r. nie podejmowała zatrudnienia i nie była zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy; sprawowała opiekę nad swoją babcią M. S.. M. S. jest wdową; ma troje dzieci: J. A. i J. A., którzy oświadczyli, że rezygnują z opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ posiadają uprawnienia do renty chorobowej i niemożność sprawowania opieki nad matką - ze względu na ich stan zdrowia została potwierdzona zaświadczeniami lekarskimi oraz Z. B., która oświadczyła, że rezygnuje z opieki nad matką z powodu posiadania uprawnienia do emerytury. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust.1a ustawy oświadczeniach rodzinnych przyznanie świadczenia dla wnuczki może nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że żaden z krewnych osoby niepełnosprawnej spokrewniony z nią w stopniu bliższym nie jest w stanie sprawować nad tą osobą opieki. Podniósł, że dzieci M. S. żyją i są to osoby spokrewnione z nią w stopniu bliższym oraz zobowiązane do alimentacji, jednak dwoje dzieci osoby niepełnosprawnej oświadczyło, że rezygnują opieki nad niepełnosprawną matką z powodu uprawnienia do renty chorobowej i takowej opieki nie mogą podjąć z uwagi na stan zdrowia, co potwierdzają zaświadczeniami lekarskimi, zaś kolejne oświadczyło, że rezygnuje z opieki nad chorą matką z uwagi na własne uprawnienie do emerytury. W ocenie organu I instancji fakt posiadania prawa do emerytury przez osoby spokrewnione bliżej z osobą wymagającą opieki nie wyłącza możliwości sprawowania przez nie opieki. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy S.[...] z dnia [...] 2014 r. wnioskodawczyni – oświadczając, że wnosi podanie "w imieniu własnym jako wnuczka" – podniosła, że niepełnosprawną babcią opiekuje się od kilku lat, razem mieszkają w jednym domu, babcia legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, w związku z tym wymaga całodobowej opieki i pomocy, którą ona sprawuje. Dalej wyjaśniła, że dzieci osoby wymagającej opieki zamieszkują w innej miejscowości i same korzystają z porad lekarza rodzinnego, ponieważ chorują i żadne z dzieci nie jest w stanie opiekować się swoją matką. Strona domagała się przyznania świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., poza wskazaniem na wyżej przedstawiony stan faktyczny ustaliło, że decyzją własną z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] przyznało D. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcia M. S. od dnia [...] 2012 r. na stałe, w wysokości 520 zł miesięcznie - według ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, tj. na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu prawnym Kolegium wyjaśniło, że na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r., nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie świadczeń rodzinnych. Kolegium przywołało treść art. 2 ust. 1-5 oraz art. 4 i art. 5 ust. 1-4 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów i stwierdziło, że w myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy przedmiotowy zasiłek przysługuje, jeżeli decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548 oraz z 2013 r., poz. 1557). Wyjaśniając, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456, 1623 i 1650) dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych, organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1 ust. 1a i ust. 5 tej ustawy i stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a tej ustawy przyznanie świadczenia dla wnuczki może nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że żadne z krewnych osoby niepełnosprawnej spokrewnionych z nią w stopniu bliższym nie jest w stanie sprawować opieki. Dalej Kolegium stwierdziło, że organ I instancji słusznie podniósł, że fakt posiadania przez Z. B., która jest córką niepełnosprawnej M. S., prawa do emerytury nie wyłącza możliwości sprawowania przez nią opieki. Organ II instancji zwrócił uwagę na to, że Z. B. oświadczyła, że "rezygnuje z opieki nad matką, ponieważ otrzymuje emeryturę", tymczasem strona w odwołaniu podniosła, że żadne z dzieci nie jest w stanie opiekować się matką. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji, przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy, w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a mianowicie do tego, że "[...] dzieci nie są w stanie opiekować się matką". Wobec tego organ uznał, że z tych zasadniczych względów, zaskarżona decyzja musi ulec uchyleniu, a sprawa zostać przekazana do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, ponieważ brak jest stosownych dowodów, co stanowi uchybienie określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W wytycznych Kolegium stwierdziło, ze organ I instancji powinien ustalić, czy Z. B. może sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, czy rezygnuje z opieki w związku z tym, ze otrzymuje emeryturę. Organ I instancji przeprowadzi wobec tego dodatkowe postępowanie wyjaśniające pod kątem tego, czy córka M. S. jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką W ocenie organu odwoławczego dopiero ustalenie wszystkich tych okoliczności umożliwi ocenę, czy Z. B. może tę opiekę sprawować, czy też należy uznać, że w okolicznościach tej sprawy zachodzi obiektywna przesłanka uniemożliwiająca wywiązanie się z ustawowego obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co pozwoliłoby na analizę możliwości przyznania zasiłku dla opiekuna na rzecz D. K. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie, D. K., podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wniosła w istocie o uchylenie zaskrzonej decyzji i przesądzenie o uprawnieniu do przedmiotowego świadczenia. W odniesieniu do Z. B. dodatkowo podała, że osoba ta jest na emeryturze, zamieszkuje [...] km od niepełnosprawnej M. S., ma problem [ze zdrowiem], a poza tym zajmuje się chorym mężem, który [...]. Przy tak przedstawionej argumentacji stwierdziła, że jakom wnuczka mieszkająca wspólnie z osoba wymagająca stałej opieki jest w stanie tę opiekę babci zapewnić i to właśnie czyni. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Organ, odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził, że z uwagi na baki w aktach sprawy dotyczące Z. B. zaskarżona decyzja organu I instancji została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Na rozprawie w dni 31 października 2014 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i podkreśliła, że babcia wymaga całodobowej opieki, którą ona sprawuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 22 lipca 2014 r., którą została uchylona decyzja organu I instancji, a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia, celem ustalenia i poddania ocenie prawnej okoliczności związanych z możliwością wykonywania opieki nad niepełnosprawną M. S. przez jej córkę Z. B., która jest na emeryturze oraz ze wskazaniem, że dopiero ustalenie, że osoba ta nie może pełnić opieki nad swoją matką, otworzyłoby drogę do analizy okoliczności sprawy pod kątem przyznania zasiłku dla opiekuna skarżącej D. K. Co do zasady należy podzielić stanowisko Kolegium, że materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przywołana ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów tym osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Warto wspomnieć, że uchwalenie przedmiotowej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt 27/13 (Dz.U. z dnia 16 grudnia 2013 r., poz. 1557 ), uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 1 lipca 2013 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. natomiast art.2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi, że przedmiotowy zasiłek przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Z kolei przepisem normującym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a właściwie jego ust. 1a – będący w niniejszej sprawie w istocie podstawą odmowy przez organ I instancji przyznania przedmiotowego zasiłku – stanowiący na dzień 31 grudnia 2012 r., że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Przyznając w powyższym zakresie rację argumentacji organu, należy jednak mieć na względzie, że decyzja organu II instancji co do zasady jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, zaś cel kontrolny decyzji organu odwoławczego tylko uzupełnia cel merytoryczny (por.: wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 290/08, LEX nr 489246; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 414/07, LEX nr 499884). Organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) powinien sprawę ocenić w całokształcie i merytorycznie rozstrzygnąć, a jego uprawnienia kasacyjne z art. 138 § 2 k.p.a. są wyjątkiem od tej zasady. Z kolei uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno oddawać obraz rozumowań w całym postępowaniu na wszystkich jego istotnych etapach, tak co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jak i oceny zarzutów odwołania. Organ odwoławczy jest przy tym wyposażony przez ustawodawcę w możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowanie dowodowego (art. 136 k.p.a.) i w trybie art. 136 k.p.a. może być przeprowadzona nawet uzupełniająca opinia biegłego. Takie uzupełniające działanie organu odwoławczego jest uzasadnione z tej przyczyny, że organ ten co do zasady powinien rozpatrzyć sprawę na nowo i rozstrzygnąć ją merytorycznie, o ile nie ma po temu przeszkód prawnych lub faktycznych. Dodać należy, że z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (do których stosowania organ odwoławczy jest obowiązany z uwagi na treść art. 140 k.p.a.) wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wobec stwierdzania przez Sąd uchybień Kolegium w zakresie naruszenia przepisów dotyczących ustalania stanu faktycznego i dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, Sąd zrazem zastrzega, że wobec wadliwego ustalenia stanu faktycznego, co nie pozwala na zastosowanie do niego przepisów prawa materialnego, nie jest celowe prowadzenie szerokich rozważań co do tego, czy wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna winien być rozpatrywany w całokształcie okoliczności stanu faktycznego w świetle unormowania art. 17 o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., czy też samoistną i wystarczającą podstawą prawną dla rozstrzygnięcia tego wniosku jest art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przesądzenie tej okoliczności przez Sąd w sytuacji niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego stanowiłoby rozstrzygnięcie przedwczesne. Co się tyczy stwierdzonych uchybień dotyczących przepisów postępowania, Sąd zauważa, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może bowiem być wydana jedynie wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie natomiast z wyżej przywołanymi przepisami procedury administracyjnej, Kolegium było uprawnione do zbadania przesłanek materialnych przyznania stronie przedmiotowego zasiłku dla opiekuna. W tym celu, jeżeli z urzędu dostrzegło niedostatki w zakresie ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji, powinno było w pierwszej kolejności wyczerpać możliwości, jakie daje uzupełniające postępowanie dowodowe, do którego przeprowadzenia organ odwoławczy jest uprawniony z uwagi na treść art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu zakażonej decyzji – co też zarazem stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. – zabrakło odniesienia się chociażby do tego, czy w aktach zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] przyznającą D. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. S. od dnia 1 kwietnia 2012 r. na stałe (na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych), znajdują się informacje pozwalające na stwierdzenie, że zaistniała przesłanka braku innych bliżej spokrewnionych osób, które mogłyby sprawować opiekę nad M. S. Gdyby tak się stało, to Kolegium miałoby możliwość odebrania od skarżącej potwierdzającego dalsze istnienie takiego stanu rzeczy oświadczenia na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowiącego, że ustalając prawo do zasiłku dla opiekuna, organ może odebrać oświadczenie o spełnianiu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., odpowiednio za okresy, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1, lub w dniu składania wniosku. Kolegium, wiedząc o uprzednim przyznaniu decyzją własną świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, powinno było sięgnąć do akt tej sprawy celem uzupełnienia postępowania dowodowego i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W takiej też sytuacji mogłoby orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. merytorycznie, pozytywnie w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna, jeżeli strona spełnia przesłanki do jego uzyskania. Natomiast jeżeli w aktach własnych Kolegium nie znajdzie dowodów potwierdzających okoliczności, których ustalenie jest niezbędne dla przyznania stronie zasiłku dla opiekuna, uprawnione będzie do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, z uwagi na stwierdzenie po stronie Kolegium uchybień w zakresie zastosowania art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 136 w zw. z art. 15 i art. 140 k.p.a., w sprawie doszło do obrazy art. 138 § 2 k.p.a. w instancji odwoławczej. Uchybienie to mogło mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym dopuszczalne byłoby merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, a zatem wynik sprawy mógł być inny. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności, w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, winno sięgnąć do akt postępowania znak [...], celem zbadania, czy z akt tych wynikają okoliczności, które przemawiają za tym, że żaden z bliższych krewnych M. S. – tj. żadne z jej dzieci, a w szczególności Z. B. – nie są w stanie pełnić opieki nad tą osoba niepełnosprawną, co pozwoliłoby na stwierdzenie, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej przedmiotowego zasiłku i w konsekwencji otworzyłoby Kolegium drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przeciwnym zaś razie organ II instancji będzie obowiązany wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd: na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. . z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.