II SA/Po 985/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Polskiego Klubu Ekologicznego – Zarząd Główny w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem uiszczonego wpisu. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2002r. znak Starosta Z. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późniejszymi zmianami), art. 104 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach (Dz.U. Nr 96 poz. 592 z 1997 r. z późn. zmianami), po rozpatrzeniu wniosku inwestora zastępczego tj. Spółki "A" z o.o. z siedzibą w. W. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla Zakładu Gospodarki Odpadami "B" Sp. z o.o. w P. pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej budowę zakładu składowania i recyklingu odpadów komunalnych i przemysłowych – z wyłączeniem odpadów niebezpiecznych w S. obręb K. , usytuowanego na części działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w dniu [...]10.2000 r. złożył inwestor zastępczy – Spółka "A", działając w imieniu inwestora bezpośredniego tj. ww. Spółki "B" Wyjaśnił ponadto, iż poza dokumentacją projektową do wniosku dołączono ocenę oddziaływania na środowisko wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i decyzjami, a nadto, iż wniosek został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Wskazano, iż Burmistrz S. decyzją Nr [...] znak [...] w dniu [...]12.1998 r. ustalił dla niej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu I instancji na dzień wydania decyzji inwestor dysponował wszelkimi niezbędnymi dokumentami, jak również spełniał wymogi określone w przepisach ustawy Prawo budowlane, w tym wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana decyzja doręczona została również skarżącemu Polskiemu Klubowi Ekologicznemu – Okręg L., którego uznano za stronę postępowania na etapie uzgadniania inwestycji w zakresie ochrony środowiska. W odwołaniu od tej decyzji ww. Polski Klub Ekologiczny wniósł o jej uchylenie, wskazując, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niespełnienie przez inwestora wymogów określonych w art. 34 ustawy Prawo budowlane. Wnoszący odwołanie wskazał, iż w dacie wydania decyzji inwestor nie dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, która to decyzja utraciła ważność z dniem [...].12.2001 r., a nadto, iż dokumentacja wymagana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w tym przypadku nie była kompletna. Wnoszący odwołanie wskazał, iż inwestor bezpośredni, dla którego wydana została zgoda – pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem decyzja taka wydana została na wniosek Spółki "A", która w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działała z umocowania innego podmiotu – Prywatnego Przedsiębiorstwa Transportowo-Sprzętowego "C" H. i R. G. . Zdaniem wnoszącego odwołanie należy więc przyjąć, że na tym etapie prac nad przedmiotową inwestycją nie brała udziału Spółka "B", a wskazana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wydana została dla Spółki "A", stąd jedynie ten podmiot jest uprawnionym do uzyskania na swoją rzecz pozwolenia na budowę. Wraz z przekazaniem odwołania oraz akt sprawy do organu II instancji – Wojewody Starosta Z. w swoim piśmie z dnia [...].02.2002 r. znak [...] wyjaśnił, iż w toku postępowania w imieniu inwestora bezpośredniego działał pełnomocnik i inwestor zastępczy – Spółka "A". Zdaniem organu I instancji należało więc przyjąć, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrz S. wydał również na wniosek pełnomocnika i inwestora zastępczego, który działał w imieniu Spółki "B", podkreślając, że organ architektoniczno-budowlany nie jest zobligowany do wyjaśniania toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez inny organ, a nadto, że na żadnym etapie postępowania nie występował wskazany przez skarżącego przedsiębiorca. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem decyzja wydana została z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa, a podnoszone zarzuty dotyczące decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie znajdują uzasadnienia w przedłożonym materiale dowodowym. Organ II instancji podzielił argumentację dotyczącą konieczności legitymowania się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w dacie wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na jej budowę, jak również co do stwierdzenia, że decyzją taką dysponowała Spółka "B" Organ II instancji wskazał, iż w toku całego postępowania administracyjnego z upoważnienia inwestora bezpośredniego działał inwestor zastępczy tj. Spółka "A", a podstawą jego działania było pełnomocnictwo udzielone przez Prezesa Zarządu Spółki "B" do reprezentowania firmy we wszystkich sprawach mających związek z uzgodnieniami, uzyskaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwoleniem na budowę oraz pełnienia funkcji inżyniera kontraktu inwestycji. Zdaniem Wojewody Spółka "A" w związku z posiadanymi kompetencjami wynikającymi z powyższego upoważnienia wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i warunki takie zostały ustalone w decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] grudnia 1998 r. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie orzeczeń obu organów, jako wydanych z naruszeniem prawa. Skarżący podtrzymał w całości zarzuty oraz argumentację zawarte w złożonym przez niego odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślając, że adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była Spółka "A", a nie inwestor bezpośredni – Spółka "B" której udzielone zostało pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącego niedopuszczalnym jest, aby organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę z urzędu nie poczynił w tym zakresie jednoznacznych ustaleń, przyjmując domniemanie, iż wskazana decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla Spółki "B". W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że nie podziela stanowiska skarżącego, iż wskazaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu posługiwał się inny podmiot. Na rozprawie w dniu 12 lipca 2004 r. działający w imieniu Spółki "B" jej wiceprezes R. P. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że inwestycja została zrealizowana – wysypisko zostało oddane do użytku na podstawie pozwolenia na użytkowanie, które uprawomocniło się w dniu 19 lutego 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Kwestionowana decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 kpa i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Art. 138 § 1 kpa przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji, przy czym kompetencje kasacyjne organ ten ma przyznane w ograniczonym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. IV S.A. 385/87 stwierdził, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wbrew powyższym wymogom organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie, który pozwoliłby mu ustosunkować się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nie dysponując materiałem dowodowym, który w sposób jednoznaczny pozwoliłby ustalić, na rzecz jakiego podmiotu wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, organ II instancji nie rozpoznał sprawy merytorycznie, ograniczając się do funkcji kontrolnej decyzji organu pierwszej instancji. Niewątpliwie obowiązkiem organu I instancji było wykazanie, że złożony wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz przedłożona dokumentacja przedmiotowej inwestycji spełnia wymogi określone w przepisach prawa budowlanego. W sytuacji, gdy w odwołaniu od decyzji organu I instancji pojawił się zarzut nie legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na jego rzecz, organ II instancji winien w tym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie potwierdziłby zasadności tego zarzutu, w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco wyjaśnić swoje stanowisko w tym przedmiocie. Obowiązkiem tego organu było bowiem wykazanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki podważające zasadność wydania zaskarżonego pozwolenia na budowę. W istocie bowiem z treści decyzji Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wynika jedynie, iż została ona wydana na wniosek Spółki "A". W dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Spółka ta działała jako inwestor zastępczy, legitymując się stosownym pełnomocnictwem inwestora bezpośredniego – Spółki "B". Pełnomocnictwo to złożone zostało wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Z treści tego pełnomocnictwa nie wynika natomiast, kiedy zostało ono udzielone. Jednocześnie Tom I Projektu budowlanego inwestycji zawiera pismo Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...] września 2000 r., informujące o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntów na części działki [...], a adresatem tego pisma są właściciele tej nieruchomości - p.p. H. G. i R.G. – spółka cywilna Prywatne Przedsiębiorstwo Transportowo-Sprzętowe "C". Z odpisu księgi wieczystej Kw. Nr [...] wynika natomiast, iż przedmiotowy grunt stał się własnością Spółki "B" na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia [...] października 2000 r. Materiał dowodowy akt sprawy nie pozwala przy tym ustalić, jaką rolę w procesie inwestycyjnym pełniła Spółka "A", w tym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji, czy w postępowaniu tym działała w imieniu własnym, czy na wniosek Spółki "B" – co do daty powstania której akta sprawy nie zawierają dokumentacji. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 01 kwietnia 1999 r. sygn. IV S.A. 536/97 przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz określonego podmiotu na inny podmiot. W przepisach dotyczących procesu inwestycyjnego przewiduje się jedynie przeniesienie na inny podmiot decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ orzekający ma obowiązek zebrać i ustosunkować się w tym zakresie do całości materiałów dowodowych, pod kątem mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. Jak wyżej podniesiono w niniejszej sprawie organ II instancji wskazanych okoliczności w sposób wystarczający nie zbadał oraz nie ustosunkował się merytorycznie do wskazanego zarzutu, poprzestając na stwierdzeniu, że w związku z posiadanymi kompetencjami wynikającymi z udzielonego pełnomocnictwa Spółka "A", działając w imieniu inwestora bezpośredniego, wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jak wyżej wskazano materiałów dowodowych na tę okoliczność akta administracyjne sprawy nie zawierają. Wobec nie wyjaśnienia i nie rozważenia wyżej wskazanych okoliczności, które miały wpływ na wynik sprawy, skargę w tej części należy uznać za uzasadnioną. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego w zakresie konieczności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uznając, iż zgodnie z art. 32 i 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zmianami) ważność takiej decyzji jest wymagana na etapie wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję, określając jednocześnie, iż orzeczenie to nie może zostać wykonane, przy czym w tym zakresie rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska