II SA/Po 988/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. [...] K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazie przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją ostateczną Burmistrza Miasta K. z [...] 2011r. znak [...] E. P. -właściciel nieruchomości położonej w [...], przy [...] (nr. Geod. Działki[...], arkusz mapy [...]) została zobowiązana do przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w ulicy [...], zgodnie z warunkami techniczno – projektowymi dotyczącymi budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej, wydanymi przez A Sp. z o.o. [...], (dalej [...]). Postanowieniem z [...] 2013r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta K. wznowił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pojawiły się nowe okoliczności i dowody (opinia o możliwości przebudowy kanalizacji sanitarnej [...] M. S.) z których wynika, że przyłączenie się do istniejącej sieci kanalizacyjnej w sposób określony w warunkach techniczno – projektowych grozi awarią budynku. Decyzją z [...] 2013r. (znak [...]) Burmistrz Miasta K. uchylił decyzję z [...] 2011r. i umorzył postępowanie w całości. Decyzją z [...] grudnia 2013r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu na konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego oraz akcentując brak sprecyzowania okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz poddał analizie dwie opinie dotyczące technicznych możliwości przebudowy kanalizacji sanitarnej, dokument pochodzący z A Sp. z o.o. oraz zeznania świadków. Opinie biegłych P. Ż. i M. S. zostały ocenione przez organ jako wiarygodne, bowiem pokrywały się wzajemnie i były spójne. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły podstawy wznowienia postępowania, to jest wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności potwierdzone opiniami biegłych i zeznaniami świadków, które występowały w sprawie w chwili wydania decyzji z [...] 2011r. jednak nie były znane organowi administracyjnemu. Burmistrz dysponował wiedzą na temat możliwości przyłączenia sanitarnego w inny sposób, niż wskazany przez Zakład A. Ponadto Zakład A pismem z 4 lutego 2014r. wskazał, iż zakład ten widzi dwie możliwości przyłączenia nieruchomości przy [...], czego nie wskazano w pierwotnych warunkach techniczno – projektowych. Po drugie [zakład] wskazał także na istotną okoliczność, iż zgodnie z art. 49 kc, urządzenie służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Stąd odcinek stanowiący urządzenie kanalizacyjne usytuowane na działce nr [...] należy do Przedsiębiorstwa A. Ich właścicielem nie jest właściciel nieruchomości na działce [...] – M. K.. W takiej sytuacji odpadła negatywna okoliczność wskazywana w opiniach biegłych o konieczności uzyskania zgody właściciela na przeprowadzenie przyłącza przez podłączenie do urządzenia infrastruktury technicznej na działce [...]. Urządzenia [kanalizacyjne] wybudowane przed 1 lutego 1989r. przez przedsiębiorstwo państwowe, jak również staraniem osób fizycznych, stanowiły własność Państwa, a nabyte zostały przez zakład A w drodze przekształceń organizacyjno prawnych i własnościowych. Infrastruktura kanalizacyjna znajdująca się na działkach obu stron pochodzi z lat 70-tych ubiegłego wieku. Nałożony na stronę obowiązek przyłączenia do sieci kanalizacyjnej został wykonany, a zatem postępowanie administracyjne – zdaniem organu – winno zostać umorzone, albowiem decyzja z [...] 2011r. o przymusowym przyłączeniu do sieci kanalizacyjnej nie może zostać wykonana – wydanie decyzji administracyjne stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy organ I instancji decyzją z [...] 2014r. ([...]) uchylił decyzję z [...] 2011r. i umorzył postępowanie w całości. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. K., podnosząc, że opinia prywatna sporządzona przez biegłych nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nowe okoliczności wynikające z tej opinii nie są nowymi okolicznościami faktycznymi, a jedynie oceną pewnych faktów, które były wcześniej znane organowi. Prywatna opinii M. S. nie może być w niniejszej sprawie dowodem na okoliczność, że wskazany w decyzji z [...] 2011r. sposób przyłączenia nieruchomości E. P. do sieci kanalizacyjnej stanowi potencjalne zagrożenie dla konstrukcji budynku . Tym samym opinia ta nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania. Ponadto zdaniem odwołującej się, organ nie rozstrzygnął jaki jest status urządzeń kanalizacyjnych, w szczególności kto jest ich właścicielem. Decyzją z [...] czerwca 2014r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż urządzenia wodnokanalizacyjne znajdujące się na działce M. K. stanowią własność zakładu A, w związku z czym odpadła negatywna okoliczność wskazywana w opiniach biegłych o konieczności uzyskania zgody właściciela na przeprowadzenie przyłącza przez podłączenie do infrastruktury znajdującej się na działce [...]. Inna możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości E. P. jest nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, nieznaną organowi. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. K. zarzucając: naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż Burmistrz zasadnie wznowił postępowanie w sprawie nakazania przyłączenia nieruchomości położonej w [...], przy [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej; - naruszenie przepisów art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów i zasad logiki, w wyniku czego organ uznał za udowodnioną okoliczność, że znajdujące się na nieruchomości skarżącej urządzenia kanalizacyjne stanowią własność zakładu A, co skutkowało uchyleniem decyzji Burmistrza K. z [...] 2011r. - naruszenie przepisu art. 49 kc poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że prawo do dysponowania urządzeniami kanalizacyjnymi, znajdującymi się na nieruchomości skarżącej przysługuje zakładowi A, co skutkowało uchyleniem decyzji Burmistrza Miasta K. z [...] 2011r. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta K. z [...] 2014r. Skarga okazała się zasadna. Tytułem wstępu do dalszych rozważań wyjaśnić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, Sąd stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, (Dz. U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.), w przypadku stwierdzenia, iż właściciel nieruchomości nie wykonał obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. W przedmiotowej sprawie taka ostateczna decyzja została wydana [...] 2011r. wobec E. P. Już w tym miejscu należy zauważyć, iż w decyzji tej Burmistrz Miasta K. określił, iż przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej winno nastąpić zgodnie z warunkami warunki techniczne okręconymi przez Zakład A. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż warunki takie zostały już wydane. Sąd – w orzekającym w sprawie składzie – w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 maja 2013r. (sygn. akt II SA/Gd 70/13, LEX nr 1368749), wskazujące, iż żaden przepis prawa nie upoważnia wójta do decyzyjnego określania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci. Przepis art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazujący na obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, nie precyzuje w jaki sposób ma to nastąpić. Zatem chodzi tu o każdy sposób podłączenia, który nie będzie naruszał przepisów prawa. Przepis ten wskazuje w jakich sytuacjach właściciel nieruchomości ma ustawowy obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Wymienia warunki jakie muszą być spełnione (wybudowana sieć, brak przydomowej oczyszczalni ścieków) dla decyzyjnego jego nałożenia. Właśnie ten i tylko ten obowiązek może być przedmiotem rozstrzygania w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obowiązek ten właściciel nieruchomości realizuje poprzez złożenie wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci. Złożenie tego wniosku jest równoznaczne ze zrealizowaniem przez właściciela obowiązku wynikającego z przywołanego przepisu lub z wykonaniem decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Sam już tryb przyłączenia nieruchomości do sieci uregulowany jest w przepisach ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U z 2006r. poz. 858 ze zm.) i wydanym na podstawie art. 19 tej ustawy regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Artykuł ten stanowi: 1. Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Z powyższego wynika, że uchwalony przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki z jednej strony przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, z drugiej strony odbiorców usług, w tym szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, warunki przyłączania do sieci, jakie muszą być spełnione oraz techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Z zaskarżonej decyzji wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie błędnie uznało, iż w decyzji z [...] 2011r. Burmistrz Miasta K. określił jakie warunki techniczne winny zostać spełnione by możliwe było przyłączenie nieruchomości E. P. do sieci kanalizacyjnej. Kolegium nie dostrzegło natomiast, iż takie rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta K. stanowiłoby przekroczenie ustawowej kompetencji. Zdaniem Sądu lektura decyzji z [...] 2011r. wskazuje jedynie, iż Burmistrz Miasta K. określił obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, stwierdzając, że ma to nastąpić na warunkach techniczno – projektowych, do których określenia kompetentny jest Zakład A. Jakkolwiek w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż warunki te zostały już określone, to w przedmiotowym orzeczeniu brak jest jakiegokolwiek stwierdzenia organu, z którego wynikałaby wola Burmistrza Miasta K., iżby przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nastąpiło tylko i wyłącznie na tych konkretnych warunkach, które zostały wobec E. P. ustalone. Zatem z decyzji tej nie wynika zakaz dokonania zmiany tych warunków przez Zakład A i taka zmiana mogła hipotetycznie nastąpić, co pozostawałoby bez wpływu na ocenę czy decyzja z [...] 2011r. została prawidłowo wykonana czy też nie. W kontekście powyższych stwierdzeń, możliwość wznowienia postępowania dotyczącego nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej z powodu ujawnienia nowych okoliczności, nie może dotyczyć kwestii technicznych wykonania przyłączenia, bowiem nie było to (i nie mogło być) przedmiotem rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta K. w decyzji z [...] 2011r. Wznowienie postępowania mogłoby hipotetycznie nastąpić gdyby na skutek ujawnienia nowych okoliczności okazało się, że w dacie wydania decyzji z [...] 2011r. brak było przesłanek do nałożenia obowiązku, bo np. nie istniałaby sieć kanalizacyjna, brak było możliwości do jej przyłączenia lub nieruchomość była już przyłączona do sieci kanalizacyjnej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, iż wydający ją organ nie wykazał istnienia żadnej przesłanki wznowieniowej. Powtórzyć należy, iż przesłanką taką nie mogły być wątpliwości dotyczące kwestii technicznych związanych z przyłączeniem do sieci kanalizacyjnej, skoro rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostaje poza zainteresowaniem organu decydującego o nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku przyłączenia nieruchomości do tej sieci. Już z tej przyczyny, wobec naruszenia art.151 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie odwołanie M. [...] K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie winno zastosować się do przedstawionych powyżej wniosków Sądu. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt. III sentencji na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1pkt 1 lit. c i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.).