II SA/Po 988/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] września 2018 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej (Dyrektor Okręgowy) decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.) po rozpatrzeniu odwołania D. C. (dalej jako strona lub skarżący) od decyzji Nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania, jakimi środkami pozabudżetowymi i innymi oprócz budżetowych dysponował Zakład Karny w K. w marcu 2018 roku i w tym zakresie umorzył postępowanie utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (k. 15), skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej przez Dyrektora Zakładu Karnego w K. w zakresie: 1. wskazania wszelkich umów wykonywanych oraz zawartych w marcu 2018 roku przez Zakład Karnego w K., a) wskazania jakich podmiotów te umowy dotyczyły, b) wskazania czy były prawidłowo wykonywane c) udostępnienia odpisów tych umów oraz danych kontaktowych podmiotów, 2. wskazania operacji gospodarczych i finansowych, które były przeprowadzane w marcu 2018 roku w Zakładzie Karnym w K. 3. wskazania jakimi środkami pozabudżetowymi i innymi, oprócz budżetowych dysponował Zakład Karny w K. w marcu 2018 roku. Pismo przekazano według właściwości do Dyrektora ZK w K. [...] maja 2018 r. (k. 14). Pismem [...] z dnia [...].05.2018r., poinformowano skarżącego, że Dyrektor Zakładu Karnego w K. zawarł w marcu 2018 roku trzy umowy, a kopię tych umów przekazano skarżącemu nieodpłatnie. Podano, że ZK w K. nie dysponował w marcu 2018r. środkami pozabudżetowymi a jako jednostka budżetowa dysponuje środkami budżetowymi, wydatki pokrywa bezpośrednio z tego budżetu w ramach limitu określonego w planie finansowym dla tego typu jednostek a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa (k. 21-50). W pozostałym zakresie skarżący został poinformowany, że udzielenie informacji we wnioskowanej formie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji, to jest po uprzednim przetworzeniu pewnej sumy informacji prostych, które znajdują się w posiadaniu Zakładu Karnego w K.. W świetle powyższego wezwano skarżącego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania, iż uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poinformowano skarżącego, że informacja publiczna, o którą wnioskuje jest informacją publiczną przetworzoną, a także pouczono, iż w przypadku niewykazania w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na powyższe pismo skarżący udzielił odpowiedzi Dyrektorowi Zakładu Karnego w K. pismem z dnia [...].06.2018r. (k. 20). Skarżący wskazał, że w jego ocenie wnioskowane przez niego informacje nie mają charakteru przetworzonych w związku z czym nie jest zobligowany do wykazania interesu publicznego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Dyrektor ZK w K. działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 k.p.a. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 3 oraz częściowo w zakresie pkt 1,tj. w zakresie umów wykonywanych w miesiącu marcu 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści będzie się mieścić w pojęciu informacji przetworzonej. W ocenie Dyrektora Zakładu Karnego w K. w niniejszej sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W literaturze podnosi się, iż przez przetwarzanie informacji publicznej rozumie się podejmowanie takich czynności jak na przykład sięganie do dokumentacji źródłowej, dokonywanie analiz, zestawień, obliczeń, statystyk - ogólnie czynności, które wymagają zaangażowania dodatkowych środków i osób, a efektem tych działań będzie informacja, której dotychczas organ nie posiadał. Administracja Zakładu Karnego w K. nie posiada na dzień złożenia przez stronę przedmiotowego wniosku gotowej informacji, o udostępnienie której wnioskowano. Natomiast przygotowanie informacji publicznej w takiej formie w jakiej zażądano, wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji, do wytworzenia której przetworzyć należy pewną sumę informacji prostych, którymi dysponuje Zakład Karny w K.. Organ wskazał, że w myśl przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uzyskanie informacji publicznej przetworzonej możliwe jest w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Pojęcie interesu publicznego odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych jednostek publicznych jako pewnej całości. Skuteczne działanie jednostki w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych Instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Wynika z tego, że wnioskodawca ma nie tylko działać w interesie indywidualnym i w interesie "ponadindywidualnym" ale owo działanie musi cechować "szczególna istotność dla interesu publicznego". Z tego względu powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu Informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. W ocenie Dyrektora Zakładu Karnego w K. żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Nie jest jednak ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. Organ stwierdził, iż skarżący nie wykazał powyższej przesłanki uzasadniającej udostępnienie informacji przetworzonej, jak również nie wskazał w jaki sposób udostępnienie żądanej informacji, miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych tj. Zakładu Karnego w K., bowiem w piśmie z dnia [...].06.2018r. (k.20) stanowiącym odpowiedź na wezwanie [...] Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...].05.2018r., nie wykazano, iż uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący ograniczył się do wyrażenia swojego stanowiska, iż w jego ocenie nie jest to informacja przetworzona. Powyższe uzasadniało wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Następnie D. C. wniósł pismo zatytułowane "skarga" nie zgadzając się z decyzją nr [...] Dyrektora ZK w K.. Pismo skarżącego potraktowano jako odwołanie. Następnie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wydał opisaną we wstępie decyzję nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Dyrektor Okręgowy wskazał, że z uwagi na fakt, iż Dyrektor Zakładu Karnego w K. udzielił już odpowiedzi na pytanie pod punktem 3 wniosku w piśmie z dnia [...] maja 2018r., należało w tym zakresie zaskarżoną decyzje uchylić i w tej części postępowanie umorzyć. Rozpatrując odwołanie organ II instancji ocenił, czy żądana informacja istotnie ma cechy informacji przetworzonej. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (tak m.in. WSA w K. w wyroku z dnia [...] kwietnia 2017r. sygn. II SA/Kr [...], wyrok WSA w R. z dnia [...] sierpnia 2016r. sygn. II SA/Rz [...], WSA w K. z dnia [...] lipca 2016r. sygn. II SA/Kr [...]). Ponadto, w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Z taką sytuacją zaś mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dyrektor Okręgowy wskazał, że organ I instancji prawidłowo zdefiniował w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. pojęcie operacji gospodarczej, którą stanowi każde udokumentowane zdarzenie gospodarcze podlegające ewidencji księgowej, które powoduje zmiany w stanie środków gospodarczych lub źródłach ich pochodzenia i które wpływa na wynik finansowy. W tym znaczeniu liczba operacji gospodarczych w miesiącu sięga kilku tysięcy. Ocena charakteru żądanej informacji dokonana przez organ I instancji jest zatem prawidłowa i zgodna z prawem. Wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Takie działanie ma swoje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ I instancji słusznie ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji organ nie zidentyfikował również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. Wnioskodawca nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Przeprowadzona przez organ II instancji ocena również nie doprowadziła do wniosku, że odwołujący ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Pismem z dnia [...] października 2018 r. D. C. wniósł do WSA w P. skargę na decyzję nr [...] z [...] września 2018 r. podając, że zaskarża decyzję w całości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Starszy Referendarz Sądowy tut Sądu zwolnił D. C. od kosztów sądowych oraz ustanowił dla niego adwokata. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę, podniósł w zakresie pkt 2 decyzji organu II instancji zarzut obrazy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez bezzasadną odmowę udzielenia informacji publicznej oraz wskazanie, ze żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Okręgowy Służby Więziennej z dnia [...] września 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy udzielenia D. C. informacji publicznej częściowo w zakresie pkt 1 i w zakresie pkt 2 wniosku dnia [...] kwietnia 2018 r. i uchylająca tę decyzję w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania, jakimi środkami pozabudżetowymi i innymi oprócz budżetowych dysponował Zakład Karny w K. w marcu 2018 roku (pkt 3 wniosku) i w tym zakresie umarzająca postępowanie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Zakładu Karnego w K. jako organ Służby Więziennej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1542 ze zm.), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje również, że informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznych. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p. obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a więc bezspornie również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu zakładu karnego. Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy Dyrektor Zakładu Karnego w K. prawidłowo zakwalifikował informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, jako informacje przetworzone, a w dalszej kolejności, czy mógł odmówić ich udostępnienia z powodu nie wykazania przez skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W kontekście powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 wskazano natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2013 r., I OSK [...]). Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt I OSK [...]). W ocenie Sądu organ I instancji wykazał w sposób wystarczający powody, dla których uznał, że żądana przez stronę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Zarówno bowiem wskazanie wszystkich umów wykonywanych w marcu 2018 r., których stroną jest Dyrektor Zakładu Karnego w K., jak i wskazanie jakie operacje gospodarcze i finansowe były przeprowadzane w lutym 2018 r. w Zakładzie Karnym w K. wymagałoby przeprowadzenia odpowiednich analiz dokumentacji źródłowych, dokonania ich segregacji oraz przygotowania odpowiednich zestawień. Podkreślić należy, że organ I instancji w wezwaniu do wykazania przez skarżącego, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wyjaśnił, że udzielenie wnioskodawcy informacji we wnioskowanej formie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji, ponieważ prowadzony jest jedynie rejestr umów zawieranych przez Dyrektora Zakładu Karnego w K. w danym miesiącu (k. 17-19 akt adm.). Udostępnienie żądanej informacji wiązałoby się więc z dokonaniem analizy wszystkich umów zawartych przez Dyrektora Zakładu Karnego w K. celem zweryfikowania, które z nich były zawarte przed marcem 2018 r. i obowiązują w dalszym ciągu, przy czym nie ulega wątpliwości, że wskazany podmiot z racji charakteru wykonywanych zadań publicznych jest stroną wielu umów, w tym również umów długoterminowych, związanych z prawidłowym funkcjonowaniem placówki (m. in. umowy o dostawy mediów, umowy na dostarczenie poszczególnych artykułów spożywczych, sanitarnych). Co zaś się tyczy pkt 2 wniosku słusznie wyjaśniono, że operacja gospodarcza to każde udokumentowane zdarzenie gospodarcze podlegające ewidencji księgowej, które powoduje zmiany w stanie środków gospodarczych lub źródeł ich pochodzenia i które wpływa na wynik finansowy. Ponieważ zakład karny, jako jedna z firm organizacyjnych sektora finansów publicznych, jest tworem dynamicznym, w którym ciągle realizowane są różne procesy gospodarcze, organ nie był w stanie udzielić żądanej informacji bez dokonania szeregu czynności (analiza dokumentów źródłowych i ich segregacja). Udzielenie wskazanej informacji wiązałoby się więc z koniecznością sporządzenia odpowiednich analiz i zestawień połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie odpowiednich środków osobowych i finansowych (k. 16 akt adm.). Podsumowując, skoro Dyrektor Zakładu Karnego w K. prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone (w zakresie umów wykonywanych w marcu 2018 r. i przeprowadzonych w tym miesiącu operacji gospodarczych i finansowych), zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Umowy zawarte w marcu 2018r. zostały skarżącemu udostępnione. Za prawidłowe Sąd uznał również rozstrzygnięcie Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w przedmiocie uchylenia decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w K. w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania, jakimi środkami pozabudżetowymi i innymi, oprócz budżetowych, dysponował Zakład Karny w K. w marcu 2018 r. i umorzenia postępowania w tym zakresie (pkt 1 zaskarżonej decyzji). Niewątpliwie bowiem Dyrektor Zakładu Karnego w K. udostępnił skarżącemu tę informację publiczną w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. (k. 17 – 50 akt adm.). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.