II SA/Po 989/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia [...] r. D. C. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) wskazania wszelkich umów wykonywanych oraz zawartych w lutym 2018 r. przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...], tj. wskazania jakich podmiotów dotyczyły, czy były prawidłowo wykonywane oraz udostępnienia odpisów umów oraz danych kontaktowych podmiotów; 2) wskazania jakie operacje gospodarcze i finansowe były przeprowadzane w lutym 2018 r. w Zakładzie Karnym w [...]; 3) wskazania jakimi środkami pozabudżetowymi i innymi, oprócz budżetowych, dysponował Zakład Karny w [...] w lutym 2018 r. Pismem z dnia [...] r., nr [...] organ udostępnił informację publiczną częściowo w zakresie pkt 1 złożonego wniosku oraz w zakresie pkt 3. Odnosząc się do pytania 1 organ poinformował, że w lutym 2018 r. zawarł trzy umowy, a kopię tych umów przekazał wraz z pismem. W zakresie pytania nr 3 udzielił natomiast informacji, że Zakład Karny nie dysponował w lutym 2018 r. środkami pozabudżetowymi. Poinformowano wnioskodawcę, że Zakład Karny jest jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów budżetu państwa. Oznacza to, że całość dochodów gromadzonych przez jednostkę budżetową odprowadzana jest do budżetu, a jej wydatki bez względu na wielkość zgromadzonych dochodów (lub nawet brak jakichkolwiek dochodów) – pokrywane są z budżetu w ramach limitu określonego w planie finansowym. W pozostałym natomiast zakresie wnioskodawca został poinformowany, że udzielenie żądanych informacji możliwe jest wyłącznie po uprzednim przetworzeniu pewnej sumy informacji prostych, które znajdują się w posiadaniu Zakładu Karnego w [...]. Organ prowadzi bowiem jedynie rejestr zawartych umów i na tej podstawie nie może udzielić gotowej informacji, które z zawartych umów przed lutym 2018 r. obowiązują w dalszym ciągu. Odpowiedź na wskazane pytanie wiązałaby się więc z dokonaniem analizy wszystkich zawartych przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] umów. Natomiast wskazanie wszystkich operacji gospodarczych, które zostały przeprowadzone w Zakładzie Karnym w lutym 2018 r. i które stanowią zespół różnych księgowań w danym miesiącu, wymagałoby sporządzenia odpowiednich analiz i zestawień połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Z tego tytułu organ na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") wezwał do wykazania, iż uzyskanie informacji, o których mowa we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawcę, że w przypadku nie wykazania w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, że uzyskanie informacji objętych wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że żądane informacje stanowią informacje proste, wobec czego wnosi o ich udostępnienie. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Zakładu Karnego w [...] działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił D. C. udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 3 oraz częściowo w zakresie pkt 1. wniosku z dnia [...] r., tj. w zakresie umów wykonywanych w miesiącu marcu 2018 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że administracja Zakładu Karnego w [...] nie posiada na dzień złożenia wniosku gotowej informacji, o udostępnienie której zawnioskowano. Natomiast przygotowanie informacji publicznej w takiej formie w jakiej zażądano, wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji, do wytworzenia której przetworzyć należy pewną sumę informacji prostych, którymi dysponuje Zakład Karny w [...]. W myśl przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uzyskanie informacji publicznej przetworzonej możliwe jest w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Ów szczególnie istotny związek z interesem publicznym powinien być wykazany we wniosku przez samego wnioskodawcę albo zostać zidentyfikowany przez organ administracji w toku czynności rozpoznawczych przed przystąpieniem do czynności udostępnienia. Wnioskodawca dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a właśnie wnioskodawca daje tego rodzaju rękojmię. Tymczasem żądana informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego i wnioskodawca nie wykazał przesłanki uzasadniającej udostępnienie informacji przetworzonej, jak również nie wskazał w jaki sposób udostępnienie żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych. W wyniku wniesionego przez D. C. odwołania, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 16 u.d.i.p., (I) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania, jakimi środkami pozabudżetowymi i innymi oprócz budżetowych dysponował Zakład Karny w [...] w lutym 2018 roku i w tym zakresie umorzył postępowanie; (II) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż Dyrektor Zakładu Karnego w [...] udzielił już odpowiedzi na pytanie nr 3 sformułowane we wniosku z dnia [...] r. w piśmie z dnia [...] r., należało w tym zakresie zaskarżoną decyzje uchylić i w tej części postępowanie umorzyć. W pozostałym natomiast zakresie organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji. W opinii Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej, ocena charakteru żądanych informacji dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem. W konsekwencji ustalenia, że wnioskowane informacje stanowią informacje publiczne przetworzone, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Takie działanie ma bowiem swoje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ I instancji słusznie przy tym ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, iż uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji organ nie zidentyfikowałam również w toku prowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. C. zaskarżył decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w całości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę argumentując, że odmowa udzielenia informacji publicznej była nieuzasadniona, żądane informacje nie były informacją przetworzoną. Zarzucił naruszenie w sprawie art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 77 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Okręgowy Służby Więziennej z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej odmowy udzielenia D. C. informacji publicznej częściowo w zakresie pkt 1 i w zakresie pkt 2 wniosku dnia [...] r. i uchylająca tę decyzję w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania, jakimi środkami pozabudżetowymi i innymi oprócz budżetowych dysponował Zakład Karny w [...] w lutym 2018 roku (pkt 3 wniosku) i w tym zakresie umarzająca postępowanie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Zakładu Karnego w [...] jako organ Służby Więziennej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1542 ze zm.), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje również, że informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznych. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p. obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a więc bezspornie również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu zakładu karnego. Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy Dyrektor Zakładu Karnego w [...] prawidłowo zakwalifikował informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, jako informacje przetworzone, a w dalszej kolejności, czy mógł odmówić ich udostępnienia z powodu nie wykazania przez skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W kontekście powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 wskazano natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13). Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 126115). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p., albowiem organ I instancji wykazał w sposób wystarczający powody, dla których uznał, że żądana przez stronę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Zarówno bowiem wskazanie wszystkich umów wykonywanych w lutym 2018 r., których stroną jest Dyrektor Zakładu Karnego w [...], jak i wskazanie jakie operacje gospodarcze i finansowe były przeprowadzane w lutym 2018 r. w Zakładzie Karnym w [...] wymagałoby przeprowadzenia odpowiednich analiz dokumentacji źródłowych, dokonania ich segregacji oraz przygotowania odpowiednich zestawień. Podkreślić należy, że organ I instancji w wezwaniu do wykazania przez skarżącego, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wyjaśnił, że udzielenie wnioskodawcy informacji we wnioskowanej formie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji, ponieważ prowadzony jest jedynie rejestr umów zawieranych przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w danym miesiącu (k. 18 – 20 akt adm.). Udostępnienie żądanej informacji wiązałoby się więc z dokonaniem analizy wszystkich umów zawartych przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] celem zweryfikowania, które z nich były zawarte przed lutym 2018 r. i obowiązują w dalszym ciągu, przy czym nie ulega wątpliwości, że wskazany podmiot z racji charakteru wykonywanych zadań publicznych jest stroną wielu umów, w tym również umów długoterminowych, związanych z prawidłowym funkcjonowaniem placówki (m. in. umowy o dostawy mediów, umowy na dostarczenie poszczególnych artykułów spożywczych, sanitarnych). Co zaś się tyczy pkt 2 wniosku słusznie wyjaśniono, że operacja gospodarcza to każde udokumentowane zdarzenie gospodarcze podlegające ewidencji księgowej, które powoduje zmiany w stanie środków gospodarczych lub źródeł ich pochodzenia i które wpływa na wynik finansowy. Ponieważ zakład karny, jako jedna z firm organizacyjnych sektora finansów publicznych, jest tworem dynamicznym, w którym ciągle realizowane są różne procesy gospodarcze, organ nie był w stanie udzielić żądanej informacji bez dokonania szeregu czynności (analiza dokumentów źródłowych i ich segregacja) (k. 17 akt adm.). Udzielenie wskazanej informacji wiązałoby się więc z koniecznością sporządzenia odpowiednich analiz i zestawień połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie odpowiednich środków osobowych i finansowych (k. 18 – 20 akt adm.). Podsumowując, skoro Dyrektor Zakładu Karnego w [...] prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone (w zakresie umów wykonywanych w lutym 2018 r. i przeprowadzonych w tym miesiącu operacji gospodarczych i finansowych), zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Za prawidłowe Sąd uznał również rozstrzygnięcie Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w przedmiocie uchylenia decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania, jakimi środkami pozabudżetowymi i innymi, oprócz budżetowych, dysponował Zakład Karny w [...] w lutym 2018 r. i umorzenia postępowania w tym zakresie (pkt 1 zaskarżonej decyzji). Niewątpliwie bowiem Dyrektor Zakładu Karnego w [...] udostępnił skarżącemu tę informację publiczną w piśmie z dnia [...] r. (k. 18 – 20 akt adm.). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.