II SA/Po 99/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi G. J. na zarządzenie zastępcze Wojewoda z dnia 26 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę Zarządzeniem zastępczym Wojewoda z dnia 26 października 2022 r., nr [...] na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 208 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm.) do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. , przyjętego uchwałą Nr XLI/248/2014 Rady Gminy J. z dnia 26 czerwca 2014 r., wprowadzono udokumentowane obszary złóż kopalin: 1. złoże gazu ziemnego nr [...] "C.", dla którego Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 26 października 2021 r. (znak: [...] przyjął dokumentację geologiczno-inwestycyjną, 2. kruszywa naturalnego nr [...] "[...]", dla którego Starosta [...] decyzją z 9 listopada 2015 r. (znak: [...]) przyjął dokumentację geologiczną, 3. kruszywa naturalnego nr [...] "[...]", dla którego Starosta [...] decyzją z 26 kwietnia 2017 r. (znak: [...]) przyjął dokumentację geologiczną, 4. kruszywa naturalnego nr [...] "[...] IV", dla którego Wojewoda [...] decyzją z 3 sierpnia 1988 r. (znak: [...]) przyjął dokumentację geologiczną, 5. kruszywa naturalnego nr [...] "[...]", dla którego Starosta [...] decyzją z 22 kwietnia 2015 r. (znak: [...]) przyjął dokumentację geologiczną, 6. kruszywa naturalnego nr [...] "[...] I", dla którego Marszałek Województwa [...] decyzją z 26 października 2015 r. (znak: [...]) przyjął dokumentację geologiczną. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisem art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze udokumentowane złoża kopalin w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Obszar udokumentowanego złoża kopaliny obowiązkowo wprowadza się do studium w terminie wskazanym w art. 95 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, tj. w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej, natomiast obszar udokumentowanego złoża węglowodorów wprowadza się do studium w terminie wskazanym w art. 95 ust. 3 ustawy, tj. w terminie do 6 miesięcy od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej. Określony w art. 95 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze obowiązek powinien być zrealizowany poprzez wszczęcie i przeprowadzenie procedury planistycznej zmierzającej do opracowania zmiany studium, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.). Działania te powinny być podejmowane przez właściwe organy planistyczne, tj. przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta oraz przez radę gminy. Efektem dokonanych działań winno być podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie studium, która obejmować będzie także obszar udokumentowanego złoża kopaliny. W sytuacji niedopełnienia powyższego obowiązku przez organy gminy obowiązek wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny, w tym obszaru udokumentowanego złoża węglowodorów, przeniesiony został na wojewodę. Zgodnie z przepisem art. 96 ust. 1 ustawy po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2 i 3 wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego złoża węglowodorów do studium i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto zgodnie z art. 208 ustawy obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Powyższe stanowi podstawę do podjęcia stosownych działań nadzorczych przez Wojewodę w trybie przepisu art. 96 ust. 1 oraz 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wojewoda uwzględnił, że w studium gminy J. dotąd ujawniono złoża: "[...] II", "[...] III", "[...] IV", "[...] V", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...] IV" (tylko w tekście studium, brak granic złoża na rysunku), "[...]", "[...]", "[...]". Ze względu na brak wypełnienia przez G. J. obowiązku, o którym mowa w art. 95 ust. 2 i 3 ustawy, Wojewoda podjął działania nadzorcze zmierzające do przygotowania zarządzenia zastępczego wprowadzającego udokumentowane złoże kopaliny "C.", "[...] VI", "[...] I", "[...] IV", "[...]" i "[...] I" do studium poprzez uzupełnienie tekstu studium o niezbędne informacje dotyczące tego złoża oraz poprzez wprowadzenie na rysunku, będącego załącznikiem do studium, przebiegu granic tych złóż na terenie Gminy. Zarządzenie zastępcze ujawniło jedynie stwierdzone dotychczas fakty przez właściwe organy administracji geologicznej, wskazujące na istnienie na terenie Gminy obszarów udokumentowanych złóż kopaliny. Pismem z dnia 24 listopada 2022 roku G. J. reprezentowana przez Burmistrza Miasta i G. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie zastępcze Wojewoda z 26 października 2022r. wydaną w sprawie [...] wskazując na: - naruszenie art. 8, art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 9,10,11 i 12 tej ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Gmina wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego w całości. W uzasadnieniu G. J. wskazała, że realizuje swoje ustawowe zadania a obszary ujęte w § 1 pkt. 2, 3, 4, 5 i 6 przedmiotowego zarządzenia były już wprowadzone przez Gminę do studium na podstawie uchwały Miasta i G. J. z dnia 22 lutego 2018r. nr XXXVIII/215/2018 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J.. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2018r. sygn. akt IV SA/Po 893/18 stwierdzona została jednak nieważność tej uchwały, a skarga kasacyjna gminy w tym zakresie została oddalona w kwietniu 2020 r. Z uwagi na sytuację pandemiczną uchwałą podjętą przez Radę Miasta i G. J. nr XXIV/134/2021 w dniu 24 lutego 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. J., podjęto ostatecznie działania w tym zakresie. Tym samym obecnie gmina jest w trakcie procesu uchwalania studium. Gmina po kolei realizuje wszystkie obowiązki wynikające opisane w art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Proces uchwalania studium jest procesem długotrwałym, w którym przestrzegane muszą być terminy na czynności. Tym samym Gmina nie ma możliwości przeprowadzenia zmiany czy uchwalenia studium w hipotetycznie założonym terminie kilku miesięcy, gdyż naruszałoby to tryb procedowania w sprawie uchwalenia czy zmiany studium i mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały. Ustawodawca jednocześnie nie przewidział przyśpieszonej procedury na wypadek wprowadzania do studium złóż kopalin. Gmina o powyższym poinformowała Wojewoda . Pomimo tego w uzasadnieniu zarządzenia nie zawarto odniesienia do tego, czy w ogóle było proceduralnie możliwe zrealizowanie obowiązku w zakresie wprowadzenia złoża gazu ziemnego nr [...] "C." do studium, zważywszy na to, że dokumentacja ta została przyjęta decyzją z 26 października 2021 r. W tym czasie gmina już przystąpiła do uchwalenia studium i procedura była w toku. Natomiast w odniesieniu do pozostałych złóż kopalin, ujętych w § 1 pkt. 2-6 zarządzenia, nie zawarto wzmianki o tym, dlaczego złoża te nie zostały ujęte w studium, a zwłaszcza, że były już w studium ujęte. Podjęty akt wskazuje na nieprawidłowe jakoby działania gminy, ale w ocenie skarżącej, jego celem jest wyłącznie uniknięcie odpowiedzialności w zakresie kary, o której stanowi art. 96 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego. Ingerencja we władztwo gminy w zakresie polityki przestrzennej i wydawanie zarządzeń zastępczych jest wprawdzie prawnie dopuszczalne, jednak w ocenie gminy wymaga wskazania w uzasadnieniu okoliczności, które pozwolą ocenić, z jakich powodów obowiązki te nie zostały zrealizowane. W przeciwnym razie pozostawiają niezgodne ze stanem sprawy wrażenie, że gmina postępuje w sprzeczności z prawem. Takie działanie organu narusza reguły k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż poddane kontroli zarządzenie zastępcze Wojewody, wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm. - na dzień wydania zarządzenia zastępczego) - zwanej dalej u.p.g.g., udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Jednocześnie w art. 95 ust. 2 u.p.g.g. ustalono, że w terminie 6 miesięcy od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża węglowodorów obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Koszty sporządzenia zmiany studium ponosi przedsiębiorca, który sporządził dokumentację geologiczno-inwestycyjną złoża węglowodorów. Po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2 i 3 u.p.g.g. wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego złoża węglowodorów do studium i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Zgodnie z art. 96 ust 1 u.p.g.g. Wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze: 1) po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2 albo 2) w terminie 6 miesięcy od upływu terminu, o którym mowa w art. 95 ust. 3. Zgodnie z art. 96 ust 2 u.p.g.g. zmiana studium sporządzona w trybie, o którym mowa w ust. 1, wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie było ustalenie, czy organ w ramach kompetencji nadzorczych, określonych w art. 96 ust. 1 i art. 208 ust. 2 u.p.g.g., prawidłowo wprowadził do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy udokumentowane obszary, czy też powinien był zapewnić Gminie swobodę w kształtowaniu przeznaczenia terenu. W istocie skarżąca sprzeciwia się przede wszystkim z uzasadnieniem wydanego zarządzeniu nadzorczego, które jej zdaniem było niepełne i nie zawierało wszystkich okoliczności sprawy, co miało mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu wykazał 5 udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego oraz złoże gazu ziemnego, które nie zostały ujawnione w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. J.. Organ nadzorczy wskazał, że oparł się na informacjach pozyskanych od Wójta G. J. czynnościach, wynikających z ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, planowanych i dokonanych przez władze gminy, w celu wprowadzenia udokumentowanego złoża gazu ziemnego "C." do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewoda uwzględnił, że decyzją z dnia 26 października 2021 r., znak: [...] Minister Klimatu i Środowiska zatwierdził dokumentację geologiczno-inwestycyjną złoża gazu ziemnego "C.". Ponadto stwierdził, że z dostępnych informacji geologicznych, w tym z Bilansu Zasobów Złóż Kopalin w P. według stanu na dzień 31 grudnia 2021 r. zaakceptowanego przez Ministra Klimatu i Środowiska pismem z dnia 29 czerwca 2022 r., znak: [...] oraz danych Państwowego Instytutu Geologicznego dostępnych w systemie G. i O. B. M. P. "[...]" oraz systemie [...], powiązanym z bazami danych Systemu G. i O. B. M. P. "[...]", Centralną Bazą Danych Geologicznych (CBDG) oraz Bazą Danych Hydrogeologicznych "[...]", wynikało, że na terenie Gminy [...], występowały określone złoża, które wymagały uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu w sprawie zostały spełnione wymogi wydania zarządzenia zastępczego. Organ prawidłowo wskazał w uzasadnieniu, że organy G. J. w terminie ustawowym nie dopełniły obowiązku wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny, w tym obszaru udokumentowanego złoża węglowodorów (gazu ziemnego "C. "). Podjęta próba wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin uchwałą Miasta i G. J. z dnia 22 lutego 2018 roku, nie odniosła zamierzonego skutku, wobec jej usunięcia z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2018 roku, sygn. akt IV SA/Po 893/18. Uchwała ta nie mogła być zatem bezpośrednią przyczyną braku podstaw do wydania zarządzenia zastępczego. W tym względzie istotne były dla organu nadzorczego terminy wynikające z obowiązujących wówczas przepisów u.p.g.g. oraz ostateczne rezultaty działań podjętych przez organy gminy w zakresie wprowadzenia udokumentowanych obszarów złóż do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda zgodnie z art. 96 ust. 1 oraz 208 u.p.g.g. był zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego i spełnił wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Organ nadzoru wydanym zarządzeniem zastępczym dopełnił obowiązku, którego zaniechała gmina w zakresie ujawnienia w studium złóż kopalin. Efektem podjętych przez Wojewodę działań nadzorczych było wprowadzenie do studium obszaru udokumentowanych złóż: gazu ziemnego "C." oraz kruszywa naturalnego "[...]", "[...]", "[...] IV", "[...]" i "[...] I". Ujawnieniu w studium podlegał bowiem cały obszar występowania udokumentowanych złóż, a rada gminy nie mogła wykonać częściowo tego obowiązku. Wojewoda działał w tym względzie tylko zastępczo, z mocy szczególnego przepisu w zakresie właściwości gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Ustawodawca wprost wskazał, że zmiana studium w trybie zarządzenia zastępczego wywołuje takie same skutki prawne jak studium (art. 96 ust. 2 u.p.g.g.). Nie było w tym zakresie kolizji z obowiązującym wówczas uregulowaniem zawartym w art. 3 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy. Wojewoda miał w omawianym zakresie takie same kompetencje jak gmina. Nie było w tym względzie kolizji z obowiązującymi wówczas zasadami planowania przestrzennego w gminie określonymi we wskazanych w skardze przepisach art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 u.p.z.p., które nakładały określone obowiązki na organy gminy. W efekcie wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego wprowadzającego udokumentowane złoża kopalin do studium nie wymagało przeprowadzenia procedury planistycznej wymaganej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze spełnił wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących wówczas przepisów prawa. W tym stanie rzeczy skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.