II SA/Po 990/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi 1. G.M., 2. A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]kwietnia 2005 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G.M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) radcy prawnemu A.J. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ M.Górecka /-/ St.Małek Decyzją z dnia [...].10.1999r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej nr działki [...], ark. Mapy 69, wpisanej w księdze wieczystej Kw [...], polegający na wydzieleniu działek: nr [...] o pow. 0, 0073 ha i nr [...] o pow. 0,0350 ha pod warunkiem ustanowienia przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku tego podziału służebności drogowej dla działki [...] ark. mapy 69 przez działki nr [...],[...],[...] z ark. mapy nr 69 - zgodnie z propozycją zaznaczoną na projekcie podziału. Decyzja powyższa wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna i prawomocna z dniem [...].11.1999r. Wnioskiem z dnia [...].10.2004r. A.K. i G.M. skierowanym do Prezydenta Miasta zażądały wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną i ostateczną decyzją wydaną przez tenże organ w dniu [...].10.1999r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i na mocy art. 162 k.p.a. i stwierdzenia jej wygaśnięcia. W uzasadnieniu wniosku wskazały, że A.K. jako właścicielka działki nr [...] i G. M. jako właścicielka działki nr [...] - zostały pominięte jako strony tego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...].10.19994r., co jest sprzeczne z art. 61 & 4 k.p.a. Wnioskujące o wznowienie postępowania wskazywały, że wydanie decyzji z dnia [...].10.1999r. odbyło się bez uwzględnienia wpisanego do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ostrzeżenia o toczących się postępowaniach przeciwko wpisowi dotyczącemu służebności przychodu i przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] i [...]. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Prezydent Miasta decyzją z dnia [...].11.2004r. odmówił wznowienia postępowania i stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia [...].10.1999r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] z ark. mapy nr 69. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, iż dzielona działka w dniu podziału posiadała już ustanowioną służebność drogową przez działkę nr [...] wpisaną do księgi wieczystej Kw [...] i działkę nr [...] wpisaną do księgi wieczystej Kw [...] i wobec powyższego wydzielone w wyniku tego podziału działki przejęły tę służebność. Organ I instancji powołał się na przepis art. 146 § 2 k.p.a. i stwierdził, iż w wyniku wznowienia postępowania musiałaby być wydana decyzja odpowiadająca decyzji już wydanej i wobec tego brak było przesłanek do wznowienia postępowania i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...].10.1999r. Powyższa decyzja z dnia [...].11.2004r. w wyniku odwołania wniesionego przez A. K. i G. M. została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].01.2005r. uchylona a sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż rozpatrując ponownie przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania należy najpierw ustalić, czy wnioskujące o wznowienie postępowania zachowały miesięczny termin, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. a następnie, o ile termin ten został dochowany, należy wydać postanowienie o wszczęciu postępowania i po jego przeprowadzeniu wydać decyzję rozstrzygającą. Ponownie rozpatrując przedmiotowy wniosek postanowieniem z dnia [...].02.2005r. organ I instancji wszczął postępowanie w celu zbadania czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 145 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną a następnie w dniu [...].04.2005r. wskazując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia przepis art. 146 § 2 i 149 § 3 k.p.a. - wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania i stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia [...].10.1999r. zatwierdzającej podział działki nr [...] z ark. mapy nr 69. W uzasadnieniu powyższej decyzji z dnia [...].04.2005r. organ I instancji podał, iż po wydaniu postanowienia z dnia [...].02.2005r. żadna ze stron postępowania nie złożyła wyjaśnień jak i nie przedstawiła dodatkowych dokumentów. Dalej organ ten podał, iż nie miał możliwości sprawdzenia czy wnioskujące o wznowienie postępowania zachowały miesięczny termin zakreślony art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i nie stawienie się wnioskujących w celu złożenia wyjaśnień spowodowało podjęcie przez organ tejże decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...].04.2005r. wniosły A. K. i G. M. zarzucając, iż organ I instancji nie wskazał na podstawie jakich dokumentów oparł swoje rozstrzygnięcie a nadto w ogóle nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki. Rozpatrując odwołanie decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż organ I instancji odmówił wznowienia postępowania oraz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...].10.1999r. uzasadniając swoje stanowisko tym, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy wskazał, iż z dokumentów: odpis skrócony księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] jak i z treści księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] wynika, że w dacie wydania przez organ I instancji decyzji z dna [...].10.19999r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] nieruchomość G. M. już była obciążona stosowną służebnością i to na rzecz nieruchomości ulegającej podziałowi. Zgodnie z art. 290 § 1 k.c. w razie podziału nieruchomości władnącej, służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział - co w ocenie organu odwoławczego - oznacza, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja w swej treści odpowiadająca decyzji z dnia [...].10.1999r. To - zdaniem organu odwoławczego - oznaczało, że organ I instancji prawidłowo postąpił wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 146 § 2 k.p.a. Powyższa decyzja z dnia [...].06.2005r. stała się przedmiotem niniejszego postępowania sądowego wobec wniesionej przez A. K. i G. M. skardze. Skarżące zaprzeczały twierdzeniu zawartemu w skarżonej decyzji, że w dacie wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...].10.1999r. przedmiotowa służebność była już ustanowiona i w tym względzie odwołały się do toczących się postępowań przed sądem powszechnym, których dotyczą zastrzeżenia uczynione w powołanych przez organ odwoławczy księgach wieczystych a także powołując się na zapis w akcie notarialnym rep. [...] nr [...] dotyczącym umowy sprzedaży skarżącej G. M. przez Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej sp. z o.o. w O. działki nr [...], z którego wynika, że w dacie sprzedaży [...].08.1997r. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] pozostawała bez obciążeń i ograniczeń. W pozostałym zakresie skarżące powtórzyły zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 31.05.2006r. wydano postanowienie w przedmiocie połączeni spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd, nie będąc związany granicami skargi, wziął pod uwagę z urzędu. W pierwszej kolejności należy wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym w Gdańsku (wyrok z dnia 24.02.1999r., I S.A./Gd 1478/97), że konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zasadza się na regule, iż samo wznowienie postępowania jest obligatoryjne, jeżeli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 & 1 k.p.a., podanie nie jest spóźnione (art. 148 k.p.a.) i wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony. Zastosowanie rozwiązania z art. 146 § 2 k.p.a. wchodzi w grę jedynie po wznowieniu postępowania i może być wyłącznie wynikiem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc to do omawianej sprawy należy zauważyć, że skarżące jako właścicielki działek o numerach [...] i [...] twierdziły, że winny być stronami postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].10.1999r. i nie brały udziału w tymże postępowaniu bez własnej winy. Organ I instancji wydał w dniu [...].02.2005r. postanowienie wszczynające postępowanie wznowieniowe w celu zbadania czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 145 k.p.a.. Następnie odpis tego postanowienia doręczył skarżącym, co nastąpiło [...].03.2005r. i nie prowadząc żadnych innych czynności wyjaśniających w dniu [...].04.2005r. wydał - powołując się na przepis art. 146 & 2 i 149 & 3 k.p.a. - decyzję odmawiającą wznowienia postępowania i stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia [...].10.19999r. w uzasadnieniu jej stwierdzając jedynie, że organ nie miał możliwości sprawdzenia czy wnioskujące o wznowienie postępowania zachowały miesięczny termin zakreślony art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i niestawiennictwo wnioskujących celem złożenia wyjaśnień spowodowało wydanie tejże decyzji. Takie działanie organu administracji stoi w całkowitej sprzeczności ze wskazaną wcześniej tezą do wyroku NSA z dnia 24.02.1999r. Mianowicie nie wynika z akt administracyjnych aby przedmiotem badania organu I instancji były ustalenia czy obie wnioskujące o wznowienie postępowania posiadały przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...].10.1999r. zatwierdzającą podział nieruchomości nr [...] polegający na wydzieleniu działek nr [...] i [...] a nadto czy obie wnioskujące o wznowienie postępowania dochowały terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Skoro wnioskujące powoływały się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to po ustaleniu, że przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...].10.1999r., organ I instancji obowiązany był z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie bowiem postępowania wznowieniowego na wniosek pomimo uchybienia terminu do jego złożenia stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Dopiero uchybienie terminu do wniesienia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Tymczasem organ I instancji nie czyniąc żadnych ustaleń wydał decyzję w oparciu o przepis art. 149 § 3 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego musi być udowodnione przez stronę. Oczywiście organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze i może uznać za dostateczny dowód nawet oświadczenie strony tłumacząc w uzasadnieniu dlaczego dał wiarę stronie. Tymczasem organ I instancji (pomimo wskazania zawartego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2005r) jedynie gołosłownie stwierdził, iż nie miał możliwości sprawdzenia czy wnioskujące o wznowienie postępowania zachowały termin wskazany w przepisie art. 148 § 1 i 2 k.p.a. bowiem z akt administracyjnych w ogóle nie wynika aby zwracał się do wnioskujących o wykazanie zachowania przez nie terminu do wniesienia omawianego wniosku. Kolejna uwaga dotyczy sposobu działania organu I instancji, który nie tylko nie przeprowadził postępowania ale także nie zapewnił stronie postępowania wznowieniowego czynnego udziału w nim nie umożliwiając przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się i zgłoszenia żądań (art. 10 k.p.a.). W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie wznowieniowe rządzi się takimi samymi regułami co zwykłe postępowanie skoro zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie tylko jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145 a, ale także przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jak stwierdził NSA w Warszawie w tezie 2 do wyroku z dnia 22.09.1999r. (IV S.A. 1722/98, Lex nr 47896) "Wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do prowadzonego w trybie zwykłym". Przy czym organ w postępowaniu tym rozstrzyga sprawę administracyjną tak jakby ta sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta, zatem nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje stosując te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania (komentarz do art. 149 autorstwa B. Adamiaka i J. Borkowskiego - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 7 wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck. Warszawa2005, s.673). Wreszcie należy podkreślić, iż organ I instancji nie miał podstaw w omawianej sprawie do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 146 § 2 k.p.a. Otóż Artykuł 146 zawiera dwie przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17.09.1999r., I S.A. 1956/98, Lex nr 48560). Tak więc przepis art. 146 § 2 k.p.a. oznacza jedynie, że o ile w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej (do czego jest zobligowany organ zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a.), w oparciu o przepisy prawa materialnego organ rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną - wówczas treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, musi wykazać, że wadliwość procesowa, nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego. W wyroku z 25.11.1998r., IV S.A. 540/88 (OSNA 1988, Nr 2, poz. 90) NSA przyjął: "Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważano jej słusznego interesu, we wznowieniowym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a.". Konkludując należało stwierdzić, że organ I instancji a za nim organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, nie zrozumiały istoty postępowania wznowieniowego. Skoro bowiem uznały, że zachodziły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (chociaż brak jest jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie przymiotu strony i dochowania terminu z art. 148 k.p.a.) bowiem wydane zostało postanowienie dotyczące wszczęcia postępowania wznowieniowego, to tym samym nie można było wydać decyzji o treści odmawiającej wznowienia postępowania z powołaniem się na art. 146 § 2 i 149 3 k.p.a. uzasadniając ją tym, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść decyzja w swej treści odpowiadająca decyzji ostatecznej (w tym miejscu należy dodatkowo podkreślić, że organ najpierw twierdzi, że już wcześniej owa służebność była ustanowiona a następnie stwierdza, że w wyniku rozpatrzenia sprawy wznowieniowej mogłaby zapaść decyzja o treści odpowiadającej decyzji ostatecznej, która zawiera warunek tyczący się ustanowienia służebności). Artykuł 151 k.p.a. wymienia rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie a art. 146 § 2 k.p.a. zawiera przesłankę ograniczającą jedynie dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, przy czym jej wystąpienie nie ogranicza dopuszczalności rozstrzygnięcia we wznowieniowym postępowaniu sprawy co do istoty - o czym mowa była już wcześniej. Ponownie rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania, organ I instancji winien uwzględnić wskazane w treści niniejszego uzasadnienia uwagi, w szczególności winien w pierwszym rzędzie zbadać przymiot strony wnioskujących o wznowienie postępowania, następnie zbadać zachowanie przez wnioskujące terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. a następnie - o ile stwierdzi, że wnioskującym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...].10.1999r. i podanie ich nie jest spóźnione w rozumieniu art. 148 k.p.a. winien rozpoznać sprawę merytorycznie z zachowaniem wszystkich reguł odnoszących się do zwykłego postępowania administracyjnego i wreszcie wydać decyzję, o której mowa w art. 151 k.p.a. mając na uwadze treść dokumentów powołanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji z dnia [...].06.2005r. Sąd mając na uwadze błędy proceduralne popełnione przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji jak i wadliwość obu decyzji wydanych przez organy administracji publicznej, które to błędy wziął pod uwagę z urzędu, nie badał merytorycznie zarzutów skarżących skoro nie jest przesądzonym zachowanie przez nie terminu z art. 148 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) - należało orzec jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ M.Górecka /-/ St.Małek MK