II SA/Po 991/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia WSA Maciej Dybowski(spr) Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. przy udziale sprawy ze skargę W. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...]r. [...], zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na rzecz skarżącego W. K. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski Ostateczną decyzją z dnia [...] r. na podstawie § 3 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego w razie braku lokalu mieszkalnego ( Dz.Urz. MS 2/97/9-dalej zarządzenie) Dyrektor Zakładu Karnego we W. przyznał sierż. W. K. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 6 zł dziennie, począwszy od dnia [...] r. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. na podstawie § 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego w razie braku lokalu mieszkalnego (Dz.Urz. MS 2/97/9) Dyrektor Zakładu Karnego we W. przyznał sierż. W. K. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości określonej § 3 zarządzenia to jest połowę stawki dziennie, począwszy od dnia "nadal". Dyrektor Zakładu Karnego we W. ostateczną decyzją z dnia [...] r. na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 czerwca 200Ir. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. 67/01/712-dalej rozporządzenie) przyznał sierż. W. K. z dniem [...] r. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości określonej § 3 ust. 1 rozporządzenia tj. 6 zł dziennie (k. lv, 3v, 5v akt administracyj ny eh). Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego we W. na podstawie art. 104 kpa i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 czerwca 200Ir. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. 1 1 67/01/712) cofnął od dnia [...] r. st. sierż. W. K. uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Stanowisko swe Dyrektor uzasadnił tym, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] przydzielił Zainteresowanemu mieszkanie nr [...], położone we W. na Os. [...]. Uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania przysługuje funkcjonariuszowi, jeśli on sam lub członek rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu czy też kwatery tymczasowej. Skoro W. K. otrzymał przydział mieszkania, nie przysługuje Mu uprawnienie do wypłacania równoważnika pieniężnego. Dnia [...] r. W. K. wniósł o "wyrównanie" równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania "do pełnej wysokości", od 2000r., "kiedy to weszły nowe przepisy normujące jego podstawę i wypłatę". Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego we W. na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996r. 0 Służbie Więziennej (Dz. U. 61/96/286 ze zm.-dalej ustawa), §3 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16.4.1997r w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. MS 2/97/9) i §3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13.6.200Ir. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. 67/01/712) odmówił W. K. wyrównania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania do kwoty 12 zł od [...] stycznia 2000r. do dnia [...] września 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść owych przepisów wykonawczych. W myśl § 3 ust. 2 zarządzenia funkcjonariuszowi samotnemu wypłaca się Vz stawki, to jest 6 zł dziennie, a w myśl rozporządzenia wysokość równoważnika dla funkcjonariusza wynosi 6 zł dziennie- do [...] września 2002r. Owe przepisy zastosowano, bowiem ze składanych przez Zainteresowanego oświadczeń wynika, że nie posiada On członków rodziny, o których mowa w art. 86 ustawy. W odwołaniu Strona powołała wyrok NSA, uchylający decyzję Ministra Sprawiedliwości z 2000 r., ustalającą dla funkcjonariusza SW o połowę mniejszy ekwiwalent pieniężny za brak mieszkania, ponieważ był osobą 2 samotną. Art. 89 ustawy nie stanowi podstawy do różnicowania funkcjonariuszy w zależności od tego, czy jest osobą samotną, czy posiadającą członków rodziny. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na art. 89 ustawy z 26.4.1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. 61/ 96/286 ze zm.), oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13.6.200Ir. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. 67/01/712). W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił ustalenia faktyczne- w tym, że Strona nie ma członków rodziny, o których mowa w art. 86 ustawy, a także stan prawny sprawy, przytaczając treść art. 86 i 89 ustawy, i § 3 rozporządzenia. Owe ustalenia nie upoważniają do przyznania Stronie równoważnika pieniężnego w wysokości jak dla funkcjonariusza posiadającego co najmniej jednego członka rodziny, wymienionego w art. 86 ustawy. W skardze na tę decyzję W. K. ponownie powołał się na wyrok NSA z 18.4.2002 r.- sygn. I SA 2322/00. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, i o przyznanie prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania w pełnej wysokości-na równi z funkcjonariuszami posiadającymi co najmniej jednego członka rodziny, za okres od [...] stycznia 2000r. do [...] września 2002 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy wniósł o oddalenie skargi i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania, przytaczając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kluczowy problem w przedstawionej sprawie sprowadza się do zgodnego z prawem materialnym i procesowym, potraktowania (sklasyfikowania) wniosku W. K.. Organ I instancji, a za nim organ II instancji potraktowały pismo Skarżącego z [...]r. jak wniosek w nowej sprawie, to jest w sprawie o wyrównanie równoważnika pieniężnego za "brak mieszkania (...) do wysokości pełnej". Tymczasem przepisy normujące kwestie mieszkaniowe 3 3 funkcjonariuszy Służby Więziennej nie stanowią odrębnej podstawy prawnej do orzekania w takim przedmiocie. Ustawa o Służbie Więziennej normuje natomiast uprawnienie funkcjonariusza Służby Więziennej do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1 i 2), a Minister Sprawiedliwości został upoważniony do określenia ( najpierw w drodze zarządzenia a od 08.11.200Ir. w drodze rozporządzenia) wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty wyżej wymienionego równoważnika. W oparciu o owe przepisy zapadły ostateczne decyzje przyznające W. K. ów równoważnik na kolejne okresy we wskazanych wysokościach (kolejne decyzje z: [...], [...]r. i [...]r.). Zainteresowany w piśmie z [...] r. kwestionuje wysokość przyznanego Mu tymi decyzjami równoważnika, domagając się jego "wyrównania". W istocie chodzi Skarżącemu o przyznanie równoważnika wyższej wysokości, aniżeli we wcześniejszych decyzjach. Tożsamość sprawy wywołanej wnioskiem z [...] r. i spraw załatwionych ostatecznymi decyzjami z dnia: [...], [...] i [...] r. jest ewidentna ( J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz, CH BECK 2002 s. 715). Pismo z [...] r. należało potraktować jako skargę w rozumieniu art. 235 kpa i wszcząć postępowanie w trybie art. 155 kpa. W niniejszej sprawie chodzi bowiem o decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo. Takie podejście znajduje oparcie w orzecznictwie NSA (np. w wydanym na tle ustawy z 17.12. 1974 r. o uposażeniu żołnierzy- tj. Dz. U. 5/92/18, wyroku NSA z 04.8.1995 r.-SA/Wr 436/95, ONSA 4/96/155, akceptowanym w "Kpa. Orzecznictwo. Piśmiennictwo" pod red. A. Wróbla Zakamycze 2002 s. 714 uw. 22). Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ obowiązany będzie przestrzegać wszystkich rygorów związanych z prowadzeniem postępowania na podstawie art. 155 kpa, począwszy od wezwania strony do złożenia oświadczenia, co do zgody na zmianę wcześniejszych decyzji. Złożenie wyżej wymienionego oświadczenia nie jest wystarczającym warunkiem weryfikacji decyzji objętych skargą. Należy podkreślić, że organ administracyjny rozpoznając sprawę na podstawie art. 155 kpa, musi ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Przesądza o tym wprowadzenie, jako jednej z przesłanek dopuszczalności wzruszenia decyzji, interesu społecznego lub 4 4 słusznego interesu strony. Przesłanka ta wprowadza jako dodatkowe kryterium zasadności zgody na wzruszenie decyzji, które ma uwzględnić organ administracyjny. "Może być tak, że ta dodatkowa przesłanka stosowania przepisu art. 155 pozwoli uchronić słabszą stronę postępowania od dyktatu innej, silniejszej strony" (J. Borkowski, j.w., str. 685). Przeszkodą do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 kpa może być brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 23.3.2000- IV SA 391/98; ONSA 2/01/93). Również na to pytanie będzie musiał znaleźć odpowiedź organ ponownie rozpatrując sprawę. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16.4.1997r w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. MS 2/97/9), warto przypomnieć, iż decyzje podejmowane na podstawie wyżej wymienionego zarządzenia po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02.4.1997 r.( Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319) były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego ( na przykład w wyroku z: 10.7.200Ir.- I SA 302/00, LEX nr 77687; 18.4.2002r.- I SA 2322/00, nie publ.). W pierwszym z wyżej wymienionych wyroków NSA, nie podważając legalności całego aktu prawnego, stwierdził sprzeczność z ustawą o Służbie Więziennej normy zawartej w §5 ust. 1 zarządzenia. W drugim natomiast wyroku NSA wypowiedział się co do całego zarządzenia, mianowicie, że "(...) nie mogło ono stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć zawartych w badanych decyzjach", a także, "iż podstawą prawną wydania decyzji w tej sprawie mógł być tylko art. 89 ust. 1 ustawy ...". Z chwilą wejścia w życie Konstytucji zarządzenia nie utraciły automatycznie mocy prawnej; akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do prawidłowego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10.7.2001 r.- sygn. P 4/00; OTK 5/01/126 s. 732). Takie podejście wynika z rozwiązań prawnych przyjętych w przepisach przejściowych i końcowych Konstytucji RP (art. 236 ust. 1 i art. 241 ust. 6). Prawidłowość tego podejścia zdaje się potwierdzać prawodawca (Ministei Sprawiedliwości), stanowiąc w 5 5 swym rozporządzeniu z 13.6.200Ir. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. 67/01/712) o uchyleniu mocy obowiązującej wcześniej wydanego zarządzenia o takim samym tytule ( § 6). Przyjęcie odmiennego stanowiska, tj. stwierdzenia, iż wyżej wymienione zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 16.4.1997r. nie może być podstawą prawną decyzji, tylko odnośne przepisy ustawy o Służbie Więziennej, miałoby ten skutek, iż właściwy organ nie mógłby, rozstrzygając o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, określić jego wysokości. W rozpatrywanej materii ustawa nie regulowała bowiem w ogóle wysokości równoważnika. W konsekwencji instytucja równoważnika nie byłaby stosowana. Przyjmując co do zasady, że zarządzenia obowiązuje do czasu dostosowania rozwiązań w zakresie materii nim objętej do wymogów Konstytucji RP, należy odnośne przepisy zarządzenia interpretować zgodnie z treścią przepisu ustawowego, na podstawie którego zarządzenie zostało wydane. Chodzi o art. 89 ustawy z 26.4.1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. 61/96/286 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.7.2004 r.-sygn. OSN 585/04, nie publ., stwierdził, iż przepis ten "...w sposób nie budzący wątpliwości określa sytuację, w której funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego". Podmiotem uprawnienia jest każdy funkcjonariusz, spełniający wskazane w ust. 1 warunki, ustawie nie jest znane pojęcie funkcjonariusza samotnego". Minister Sprawiedliwości został uprawniony do określenia wysokości równoważnika pieniężnego i w przedmiotowym zarządzeniu uczynił to w § 3 ust. 1, zawężając jednak możliwość wypłaty równoważnika według tej stawki do funkcjonariuszy mających członków rodziny określonych w art. 86 ustawy. W § 3 ust. 2 natomiast Minister Sprawiedliwości postanowił o wypłaceniu "1/2 stawki" funkcjonariuszowi samotnemu. Niewątpliwie zarówno zawężenie podmiotowe dokonane w wyżej wymienionym ustępie 1 § 3, jak i obniżenie kwoty wypłacanej "funkcjonariuszowi samotnemu" (ust. 2 § 3), nie znajdują umocowania w art. 89 ustawy. 6 6 Zatem właściwy organ, rozpoznając sprawę w trybie art. 155 kpa winien ocenić, czy z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony celowe jest przyznanie Skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, za okres od [...].01.2000 r. do 30.06.2001 r. (to jest do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13.6.200Ir.), obliczonego według stawki określonej w § 3 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16.4.1997 r. Co zaś tyczy się dalszego okresu, w którym W. K. przysługuje w myśl art. 89 ustawy o Służbie Więziennej Uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej, to należy stwierdzić, iż Minister Sprawiedliwości w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13.6.2001r., zgodnie z delegacją ustawową określił wysokość równoważnika - 6 zł dziennie. Odrębną kwestią jest ocena rozwiązania prawnego zawartego w § 3 ust. 2 rozporządzenia- w szczególności bowiem posiadanie rodziny ( zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP) może być uznane za zgodną z zasadą sprawiedliwości społecznej podstawą pozytywnego (przez podwyższenie równoważnika) różnicowania funkcjonariuszy. To jednak, z uwagi na stan faktyczny niniejszej sprawy, a konkretnie status rodziny Skarżącego w świetle art. 86 ustawy, wykracza poza ramy formułowanych tu ocen. Przeprowadzona wyżej interpretacja przepisów zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16.4.1997 r. i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13.6.2001 r. jest zgodna z ratio legis art. 89 ustawy o Służbie Więziennej i zgodna z obowiązującym od 19.11.2003r. rozwiązaniem zawartym w kolejnym akcie wykonawczym do wyżej wymienionego przepisu ustawowego. Chodzi o § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 20.10.2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. 187/03/1831). Przepis §2 wyżej wymienionego rozporządzenia stanowi, iż wysokość równoważnika pieniężnego dla funkcjonariusza wynosi 8 zł dziennie. Należy także wskazać, że pogląd prawny, zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.4.2002 r.- sygn. I SA 2322/00 dotyczył sytuacji, w której funkcjonariusz od początku- w odwołaniu, a następnie w skardze do NSA) zakwestionował decyzję I instancji, przyznająca,równoważnik 7 7 w wysokości 1/2 stawki, nie zaś w sprawie, w której orzekano by o zmianie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa. Uwzględniając powyższe i działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.8.2002r. upsa w związku z art. 97 §1 ustawy z dnia 30.8.2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1271 ze zm.) orzeczono jak w p. 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 upsa. /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski jf 9 8