II SA/Po 991/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na uchwałę Zgromadzenia [...] w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin oddala skargę Przedmiotem skargi jest uchwała Zgromadzenia Związku [...]" (dalej "Zgromadzenie Związku") z dnia [...] września 2018 r., [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku [...]" (dalej "Regulamin"). Uchwałę opublikowano w [...]. Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa ma charakter znacząco przedmiotowo ograniczony, gdyż D. M. w skardze kwestionuje nie cały Regulamin, a jedynie jeden jego przepis - § 9 pkt 3 i żąda stwierdzenia jego nieważności. Domaga się także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Wskazany § 9 pkt 3 Regulaminu stanowi, że "Ustala się następującą częstotliwość odbierania odpadów komunalnych z terenów nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do wspólnego użytku publicznego: [...] 3) niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne z terenów nieruchomości zamieszkałych - co dwa tygodnie, w przypadku budynków wielolokalowych - co najmniej raz w tygodniu [...]"). D. M. podniósł w skardze, że, gdy powyższy Regulamin wszedł w życie ([...] stycznia 2019 r.) doszło do zmiany częstotliwości odbioru odpadów komunalnych zmieszanych z nieruchomości jednorodzinnych na terenach miast, które były odbierane co tydzień, a obecnie następuje to co dwa tygodnie. Zdaniem skarżącego przyjęta częstotliwość jest niewystarczająca. Ponadto z jego punktu widzenia zastrzeżenia budzi to, że zmniejszona częstotliwość nie dotyczy budynków wielolokalowych, gdzie odbiór odpadów następuje bez zmian. Co więcej, zmniejszenie częstotliwości odbioru odpadów dla budynków jednorodzinnych, nie spowodowała zmian w zakresie opłat, dla osób, dla których zmiana ta jest niekorzystna. Przez to, w ocenie skarżącego doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jego zdaniem jedyny ustawowo sposób różnicowania składek opłat za odbiór odpadów, to podział na osoby segregujące i niesegregujące odpady. W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Związku wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że kwestionowana regulacja Regulaminu ma umocowanie w art. 6r ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (na datę uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1454, obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, dalej "u.cz.p."). Zgromadzenie Związku wyjaśniło także, że za gospodarowanie odpadami wyznaczono na terenie Związku według metody z art. 6h ust. 1 pkt 1 u.cz.p., czyli ustawowe determinanty dla nieruchomości zamieszkanych nie są powiązane z ilością wytwarzanych odpadów oraz zakresem usług, jakie gmina świadczy na rzecz właścicieli. W tym miejscu wskazać należy, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] odrzucił skargę D. M. uznając, że ten nie ma legitymacji do zaskarżenia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Ze stanowiskiem wyrażonym w powyższym orzeczeniu nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 18 września 2019 r., II OSK 2516/19 uchylił powyższe postanowienie II SA/Po [...], przesądzając, iż D. M. posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zaznaczyć, że D. M. posiada legitymację do złożenia skargi na uchwałę [...], a konkretnie na § 9 pkt 3 Regulaminu (będącego załącznikiem do niej). O legitymacji tej wiążąco przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu II OSK 2516/19. Przechodząc do badania merytorycznego Regulaminu Sąd stwierdza, że w zaskarżonej części nie narusza on prawa. D. M. kwestionuje § 9 ust. 3 Regulaminu, z rozdziału IV zatytułowanego: Częstotliwość i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W skardze nie wskazał żadnego przepisu u.cz.p., który jego zdaniem został przez organ naruszony. Wyjaśnił natomiast, że zmniejszenie częstotliwości odbioru odpadów z domów jednorodzinnych narusza zasadę równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji. Wejście w życie Regulaminu nie spowodowało bowiem jakichkolwiek zmian w zakresie opłat dla osób, dla których zmiana, z oczywistych względów nie jest korzystna (zapewne skarżący chciał wyrazić w domyśle: obniżono standard usług dla niektórych osób, a nie zróżnicowano opłat – uw. Sądu). Nadto wskazał, że odbiór odpadów komunalnych zmieszanych z domów jednorodzinnych co dwa tygodnie nie jest wystarczający. Zarzuty te, jakkolwiek zrozumiałe w kontekście niezadowolenia ze zmniejszenia częstotliwości odbioru odpadów, nie świadczą o naruszeniu prawa w zakresie § 9 pkt 3 Regulaminu. Kwestionowany przez D. M. przepis Regulaminu znajduje się w rozdziale dotyczącym problematyki wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W § 9 ust. 3 Regulaminu ustalono następującą częstotliwość odbierania odpadów komunalnych z terenów nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do wspólnego użytku publicznego: (pkt 3) "niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne z terenów nieruchomości zamieszkałych - co dwa tygodnie, w przypadku budynków wielolokalowych - co najmniej raz w tygodniu". Jak wskazuje się w orzecznictwie słowo "częstotliwość" oznacza systematyczne powtarzanie się jakiejś czynności, jakiegoś zjawiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r., II OSK 531/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgromadzenie Związku określiło w Regulaminie utrzymania czystości i porządku, w jakich odstępach czasowych będą odbierane odpady zmieszane z terenów, na których znajdują się nieruchomości zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej i uczyniła to zgodnie z wymogami ustawy. Kwestia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości powinna być spójna z regulacjami dotyczącymi odbioru odpadów komunalnych znajdującymi się w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.cz.p. Tym samym uznać należy, że minimalna częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości powinna odpowiadać minimalnej częstotliwości odbierania odpadów tam określonej. Jeśli natomiast chodzi o materialne wymogi ustawowe w omawianym zakresie, to zgodnie z art. 6r ust. 3b u.cz.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia uchwały [...]) dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z zabudowy jednorodzinnej; w przypadku gmin wiejskich oraz części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne może być rzadsza. W tym miejscu należy podkreślić, że w tym samym dniu, co obecnie skarżona uchwała [...], czyli [...] stycznia 2019 r., weszła w życie uchwała Zgromadzenia Związku z dnia [...] listopada 2018 r., [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposobie świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych ([...]), w której § 1 pkt 2 ustalono na podstawie art. 6r ust. 3 u.cz.p., że "w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi: [...] odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych w zabudowie jednorodzinnej, będzie prowadzone - co dwa tygodnie [...]". Z powyższego wynika, że wprowadzona w § 9 ust. 3 Regulaminu częstotliwość jest zgodna z art. 6r ust. 3r u.cz.p. oraz nadto z wydaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.cz.p. uchwałą z dnia [...] listopada 2018 r., [...] obowiązującą na terenie Związku [...]". Regulamin nie wprowadza rzadszej niż minimalna częstotliwości odbioru odpadów. W ocenie Sądu z kolei zróżnicowanie częstotliwości odbioru odpadów w zależności od tego, czy dotyczy to budynków jednorodzinnych czy wielolokalowych nie narusza zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji. Jak słusznie podał organ w odpowiedzi na skargę zróżnicowanie sytuacji mieszkańców zabudowy jednorodzinnej i wielolokalowej wynika z ustawy, a także z faktu, że mieszkańcy bloków, kamienic, budynków wielolokalowych w zakresie ilości pozbywanych odpadów do pojemników przy tych budynkach znajdują się w innej sytuacji niż mieszkańcy domów jednorodzinnych. W szczególności z reguły mają oni ograniczone możliwości doposażenia budynków w kolejne lub większe pojemniki, co w przypadku zabudowy jednorodzinnej jest możliwe. Skarżący podawał w skardze, że zmiana częstotliwości odbioru odpadów nie przełożyła się na zmniejszenie opłaty. Wobec tego należy wskazać, że kwestia stawki opłaty za odbiór odpadów ustalana jest na podstawie art. 6j ust. 1 pkt 1 u.cz.p., wedle którego w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 pkt 1 u.cz.p., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.cz.p. To również było na datę wejścia w życie uchwały [...] uregulowane aktem prawa miejscowego obowiązującym w obszarze Związku [...]" – uchwałą Zgromadzenia Związku z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności ([...]; obecnie uchwałę tę zastąpiono uchwałą konstrukcyjnie podobną z dnia [...] lipca 2019 r., [...] w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności, [...] – uw. Sądu). Właściciele nieruchomości zamieszkałych nie uiszczają więc opłaty od ilości pojemników. Jest to ważne z punktu widzenia stawianych w obecnie rozpatrywanej skardze zarzutów, gdy uświadomić sobie, że wedle § 1 pkt 1 lit. a przywołanej wyżej uchwały [...] regulującej zakres usług za opłatę: "w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi [...] bezpośrednio od właścicieli nieruchomości odbiera się [...] zmieszane odpady komunalne - w ilości nieograniczonej". Sąd dostrzegając więc, że poza dopuszczonym ustawowo zmniejszeniem częstotliwości odbioru odpadów – które faktycznie może powodować pewne niedogodności dla właścicieli – nie zmieniły się dwie kwestie najistotniejsze. Opłata pozostała równa dla wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Związku [...]", a Związek niezmiennie jest obowiązany odbierać nieograniczoną ilość odpadów komunalnych. W konsekwencji jedynym negatywnym skutkiem wynikającym z nowej regulacji zawartej w § 9 pkt 3 Regulaminu, zgodniej – co trzeba podkreślić – z normą ustawową, jest to, że właściciele nieruchomości, w niektórych przypadkach [gdyby wytwarzali znaczną ilość odpadów], będą musieli doposażyć nieruchomości w dodatkowe lub większe pojemniki do zbierania odpadów. Taki obowiązek, oparty zresztą na art. 5 ust. 1 pkt 3 u.cz.p., został bowiem wprowadzony w § 5 ust. 1 Regulaminu. Paragraf ten stanowi, że właściciele nieruchomości mają obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych odpowiadające obowiązującej normie [...] w ilości zapewniającej ich nieprzepełnienie przy uwzględnieniu częstotliwości odbierania odpadów określonych w rozdziale IV. W ocenie Sądu obowiązek wyposażenia nieruchomości w dodatkowe pojemniki, który może zresztą wystąpić tylko ewentualnie, gdyby w danym, konkretnym przypadku miało dość do ich przepełniania, nie jest obowiązkiem nadmiernym, którym jednorazowe obciążenie właściciela jawiłoby się jako niedopuszczalne. W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić należy także, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Ustawodawca, w art. 6i ust. 1 pkt 1 u.cz.p. ustanowił bowiem domniemanie, że w zamieszkałych nieruchomościach powstają odpady, co jest zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2017 r., II FSK [...], wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] września 2016 r., I SA/Gd [...] czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., I SA/Ke [...], orzeczenia.gov.pl). Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącego zmiana częstotliwości odbioru odpadów nie jest wprost związana z opłatą. Opłata ta nie jest bowiem obecnie cywilnoprawną opłatą za usługę, a daniną publicznoprawną ustalaną odrębnie zgodnie z art. 6j i 6k u.cz.p. Podsumowując Sąd – o ile w aspekcie pozaprawnym przyjmuje ze zrozumieniem niezadowolenie D. M. ze zmniejszenia częstotliwości odbioru odpadów komunalnych na obszarze Związku [...]" – nie znalazł podstaw, aby uznać, że przyjęcie konkretnej częstotliwości odbioru w § 9 ust. 3 Regulaminu naruszało prawo, a w tym zakresie także konstytucyjną zasadę równości. Po pierwsze, § 9 ust. 3 Regulaminu jest zgodny z art. 6r ust. 3b u.cz.p. oraz obowiązującą na obszarze Związku [...] uchwałą [...] Po drugie, zmiana częstotliwości odbioru odpadów nie wpływa na ograniczenie ilości odbieranych opadów, gdyż jak wyjaśniono, odbierane są one od właścicieli w ilościach nieograniczonych. Po trzecie wreszcie, opłata za odbiór odpadów dla nieruchomości zamieszkanych obliczana jest według ilości mieszkańców. Wszystko to prowadzi więc do wniosku, że na terenie Związku [...]" od wszystkich mieszkańców nieruchomości (zgłoszonych jako zamieszkałe) Związek obowiązany jest odbierać za taką samą opłatę wszelkie wytworzone odpady komunalne. Różnicuje się tylko częstotliwość odbioru, co jednak w opisanych wyżej warunkach, nie jawi się jako niedopuszczalne. Sąd zaznacza także, że poza okolicznościami przytoczonymi w skardze nie dopatrzył się innych naruszeń po stronie Zgromadzenia Związku, gdy chodzi o przyjęcie uchwałą z dnia [...] września 2018 r., [...] zaskarżonego Regulaminu. W tym stanie rzeczy Sąd – uznając przede wszystkim § 9 pkt 3 Regulaminu za zgodny z aktami prawnymi wyższego rzędu – orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).