II SA/Po 995/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz W. działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B. B., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz trzech budynków garażowych na działce nr [...], położonej w W., w obrębie ewidencyjnym nr [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. wpłynął wniosek B. B., właścicielki działki nr [...] w W., o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisana decyzją ostateczną z dnia [...] r. Żądanie wznowienia postępowania oparto na przesłance braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Wnioskodawczyni wskazała, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, budynku z dwoma garażami i pomieszczeniami gospodarczymi oraz basenu na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w W. przy ul. [...], na rzecz przedsiębiorstwa [...]. Nieruchomość – oznaczona wówczas jako działka ewidencyjna nr [...] – graniczyła z nieruchomością wnioskodawczyni, działką nr [...]. Wnioskodawczyni w dniu [...] r. uzyskała informację, potwierdzoną przez Burmistrza W. w dniu [...] r. w trybie dostępu do informacji publicznej, że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] została podzielona na działki: nr [...] i nr [...]. Co więcej, Burmistrz W. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy dla działki nr [...], zakończone w dniu [...] r. wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nr [...], która jest ostateczna (znak sprawy: [...]) Zdaniem B. B. działka nr [...] jest działką sąsiednią w stosunku do należącej do niej działki nr [...]. Faktu tego nie zmienił podział na działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] – działki te nadal tworzą urbanistyczną całość, a ich uwarunkowania faktyczne i prawne w dalszym ciągu oddziałują na nieruchomość należącą do wnioskodawcy. Wnioskodawczyni podniosła, że organ administracji pozbawił ją przymiotu strony nie dopuszczając jej, bez jej winy, do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie warunków zabudowy dla działki nr [...]. W kontekście powyższego organ I instancji wyjaśnił, że dla ustalenia stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji, istotne jest ustalenie indywidualnego obszaru oddziaływania planowanego zamierzenia. W związku z tym, że postępowanie zakończone decyzją nr [...] dotyczyło budowy dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz trzech budynków garażowych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w ostrej granicy z parcelą nr [...], uznano, iż w wyniku realizacji zamierzenia może wystąpić istotne ograniczenie lub wykluczenie w zakresie lokalizacji zabudowy lub urządzeń budowlanych na działkach sąsiednich. Naruszenie interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy zatem również zarządców nieruchomości [...], na granicach z którymi zamierzenie będzie realizowane. Dalej wyjaśniono, że ochrona interesów osób trzecich związana z zacienianiem przez projektowane obiekty realizowana jest na innym etapie procesu budowlanego i nastąpi z ramienia odrębnego organu administracji budowlanej. Ponadto nie doszukano się przesłanek dla stwierdzenia o możliwości naruszenia praw osób trzecich w związku z zagospodarowaniem wód opadowych i roztopowych w granicach nieruchomości, po ich spływie z powierzchni projektowanych obiektów budowlanych. Zauważono również, że przedmiotowa inwestycja nie jest ujęta w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie przewiduje się negatywnego oddziaływania na środowisko. Co więcej, z akt sprawy wynika, że teren objęty postępowaniem w sprawie [...], ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej, a zatem dostęp do działki inwestycyjnej odbywać się może bez konieczności przejścia i przejazdu przez teren nieruchomości sąsiednich należących do osób trzecich. Ustalając krąg stron w postępowaniu [...] uznano zatem, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji zamyka się w granicach terenu objętego zamierzeniem oraz obejmuje działkę gruntu, w granicy z którą planowana jest budowa projektowanych garaży, a jedynymi podmiotami, których interes prawny podlega rzeczowej ocenie i może zostać naruszony, są wnioskodawca, osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością objętą planowanym zamierzeniem budowlanym oraz osoba posiadająca prawo do dysponowania parcelą nr [...], na granicy z którą planowano budowę garaży na odcinku o długości maks. 6,5 m. Jednocześnie podkreślono, że hipotetyczne utrudnienia dla parceli sąsiednich, związane z możliwością wystąpienia uciążliwości np. w ruchu drogowym i zwiększenia intensywności tego ruchu, zwiększeniem hałasu, możliwością zacienienia, kierunkiem spływu wód opadowych i roztopowych, czy też spadkiem subiektywnie odczuwanego bezpieczeństwa, wynikające z zastosowania konkretnych rozwiązań technicznych zaprojektowanych do realizacji, wywiedzione z obowiązujących norm prawa materialnego, mogą być skutecznie rozpatrzone dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na nowo ustali wówczas krąg stron w postępowaniu, adekwatnie do potencjalnego oddziaływania inwestycji, w oparciu o szczegółowy projekt budowlany. W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. B. podniosła, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć właściciele nieruchomości niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, jeżeli m.in. z uwagi na usytuowanie planowego obiektu związane z jego eksploatacją uciążliwości mogą dotknąć sfery ich interesów. Organ administracyjny nie uznając odwołującej za stronę postępowania pozbawił ją możliwości kontroli, czy planowana inwestycja na działce nr [...] zapewnia jej ochronę przed pogorszeniem standardów zamieszkiwania oraz wykorzystanie terenów, na które wpływa w sposób bezpośredni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w pierwszej kolejności organ winien zbadać kwestię zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie. Wnioskodawczym podaje, iż o wydanej decyzji dowiedziała się z udzielonej jej informacji publicznej, jednakże jej twierdzenia nie zostały w żaden sposób przez organ zweryfikowane. Tymczasem dopiero po ustaleniu, iż podanie wpłynęło w terminie rozważyć można kwestię wszczęcia postępowania. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w przypadku, gdy wnioskujący o wznowienie postępowania powołuje się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z tego powodu, że nie został uznany za stronę postępowania, to możliwa jest w takiej sytuacji odmowa wznowienia postępowania, jednak powinna być ograniczona wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, należy wznawiać postępowanie i przeprowadzić właściwe badanie spełnienia przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego, który zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. przeznaczony jest właśnie dla badania przyczyn wznowienia. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że w sposób oczywisty odwołująca nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wobec czego wątpliwości w tym zakresie winny zostać ustalone na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, co może jednak nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia określonego w art. 149 § 1 K.p.a. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie odnośnie wznowienia bądź odmowy wznowienia winno zapaść w formie postanowienia (art. 149 K.p.a.), wobec czego organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję zastosował nieprawidłową formę orzeczenia. Niemniej jednak obligowało to Kolegium do konsekwentnego stosowania tej formy w trybie odwoławczym. W sprzeciwie z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 136 § 1, 138 § 2 i 138 § 2a K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie kasacyjne mimo nie zaistnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. B. B. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, albowiem nawet zdarzenia przyszłe, w konsekwencji niepewne, jak np. budowa w przyszłości jakiejś inwestycji, świadczą jedynie o interesie faktycznym, który nie daje legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, a nie o interesie prawnym, gdyż ten powinien być aktualny. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie nie jest sprzeciw skarżącej, a skarga do sądu. Wynika to z faktu, że organ I instancji błędnie rozstrzygnął sprawę decyzją a nie postanowieniem, w konsekwencji również SKO błędnie wydało decyzję zamiast postanowienia. Pomimo, że SKO nazwało swoje rozstrzygnięcie decyzją, to zdaniem pełnomocnika skarżącej jest to postanowienie i w związku z tym środek zaskarżenia, który złożyła skarżąca jest skargą, a nie sprzeciwem. Skarżąca zastosowała się do pouczenia o możliwości wniesienia sprzeciwu i tak nazwała swoje pismo. Końcowo pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia rozstrzygnięcia, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r., nr [...], który działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. B., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaną przez niego decyzją ostateczną z dnia [...] r., nr [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, że instytucja wznowienia postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. Komentarz do art. 145 KPA, SPA T. 9, red. Hauser 2017, wyd. 3, Legalis). Co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, wznowienie postępowania administracyjnego – jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 K.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej – składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony oznacza badanie, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 K.p.a., czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a, a także czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że gdy już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ może wydać na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1332/09 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych istnieje wtedy, gdy żądanie takie pochodzi od osoby niebędącej stroną, albo gdy złoży je strona niemająca zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., I SA 1232/99). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności negatywnych, organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Sąd zwraca uwagę, że z przywołanych unormowań wynika, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Jego przedmiotem jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1 oraz art. 145a lub 145b K.p.a., a następnie przedmiotem takiego postępowania stanie się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Faktycznie więc postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia, jednak nie przesądza o stwierdzeniu podstaw wznowienia. Do stwierdzenia tych podstaw, bądź też stwierdzenia ich braku, dochodzi dopiero w wyniku wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 K.p.a. Natomiast wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ nie jest uprawniony do badania przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a., a postanowienie to wydaje jeżeli uzna, że wznowienie z jakieś przyczyny jest niedopuszczalne, m.in. gdy podanie takie nie pochodzi od strony uprawnionej, lub jeżeli strona uchybiła terminowi określonemu w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej należało w całości podzielić stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, wobec czego zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zauważyć należy, że we wniosku o wznowienie postępowania B. B. powołała się na przesłankę braku udziału w postępowaniu bez swojej winy, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazała również, że o wydaniu decyzji z dnia [...] r., nr [...] dowiedziała się w dniu [...] r., co zostało potwierdzone w dniu [...] r. w trybie dostępu do informacji publicznej (k. 34 akt adm.). Wniosek ten został rozpoznany przez Burmistrza W. poprzez wydanie na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 K.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania, w której w sposób szczegółowy przeanalizowano, czy wnioskodawcy przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Biorąc jednak pod uwagę poczynione na wstępie rozważania prawne wskazać należy, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organu I instancji było zbadanie wniosku pod względem spełnienia wymaganych prawem warunków formalnych, tj. czy powołano się na jedną z przesłanek wznowieniowych i czy zachowano termin do złożenia wniosku. W tym miejscu zgodzić się przy tym należy z organem odwoławczy, iż w sprawie nie występuje oczywisty przypadek braku posiadania przez wnioskodawcę legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wobec czego wątpliwości w tym zakresie winny zostać ustalone na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji – co może jednak nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia określonego w art. 149 § 1 K.p.a. W przypadku pozytywnej weryfikacji następnym krokiem powinno być wznowienie postępowania w drodze postanowienia, o czym stanowi art. 149 § 1 K.p.a. Dopiero po jego wydaniu organ mógłby przejść do badania przyczyn wznowienia i po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie powinien podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a., tj. wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, albo uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jednocześnie za organem odwoławczym powtórzyć należy, że rozstrzygnięcie odnośnie wznowienia bądź odmowy wznowienia winno zapaść w formie postanowienia (art. 149 ust. 1 i 3 K.p.a.), wobec czego organ I instancji wydając decyzję zastosował nieprawidłową formę orzeczenia. Niemniej jednak, jak wskazało Kolegium, w konsekwencji również i organ odwoławczy był zobligowany do stosowania tej formy w trybie odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1106/10). Skoro organ odwoławczy świadomie wydał w sprawie rozstrzygnięcie w formie decyzji, przy czym była to decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to właściwym środkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego był w tym przypadku sprzeciw, a nie skarga. Sprzeciw taki został zresztą złożony przez skarżącą w przewidzianym do tego terminie. Jednocześnie odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie wniosku pełnomocnika skarżącej o potraktowanie złożonego środka odwoławczego jako skargi Sąd wskazuje, że skarga na decyzję kasacyjną jako niedopuszczalna podlegałaby odrzuceniu, wobec czego Sąd kierując się wolą skarżącej do rozpoznania sprawy przez Sąd rozpoznał sprzeciw zgodnie z jej pierwotnym żądaniem. Jednocześnie odnosząc się do podnoszonej w sprzeciwie kwestii posiadania przez B. B. przymiotu strony w zakończonym decyzją ostateczną Burmistrza W. z dnia [...] r., nr [...] postępowaniu Sąd wskazuje, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza wyłącznie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, wobec czego nie mógł odnieść się do zarzutów skarżącej odnoszących się co do meritum sprawy. Stanowiłoby to niedopuszczalne wykroczenie poza granice postępowania ze sprzeciwu, określone w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W konsekwencji nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja kasacyjna narusza obowiązujące prawo, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.