II SA/Po 998/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Starosty w przedmiocie braku wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych; postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić uiszczony wpis w kwocie [...]([...]) złotych. /-/ T. Świstak W dniu 3 sierpnia 2016 r. A. C. wniósł do Starosty zgłoszenie zamiaru przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w m. D. gm. M. G.. Do zgłoszenia dołączono projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 5 sierpnia 2016 r. Starosta zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej informację o powyższym zgłoszeniu. W dniu 5 września 2016 r. Starosta zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej informację o braku wniesienia sprzeciwu od powyższego zgłoszenia. Pismem z dnia 3 października 2016 r. (doręczonym 5 października 2016 r.) M. K. wezwał Starostę Powiatowego w R. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia przez A. C. zamiaru przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w m. D. gm. M. G. oraz czynności publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu [...] informacji o braku wniesienia sprzeciwu poprzez uchylenie czynności ogłoszenia informacji, zgłoszenie sprzeciwu do zgłoszenia oraz wystąpienie do organów nadzoru budowlanego o wstrzymanie ww. robót budowlanych. Nadto wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego z udziałem wszystkich stron oraz dopuszczenie go jako strony tegoż postępowania z uwagi na okoliczność, iż jest właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość w budynku wielorodzinnym w D. nr [...]. W uzasadnieniu wezwania M. K. podniósł, że z prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnego położonego w budynku mieszkalnego w D. nr 2A wiąże się udział w części nieruchomości wspólnej tj. w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 0,0239 ha oraz częściach budynku i urządzeniach, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Wskazał, że lokal będący jego własnością sąsiaduje bezpośrednio jedną ścianą z lokalem będącym współwłasnością H. Z.. Wyjaśnił, że w dniu 19 września 2016r. powziął wiadomość o publikacji na stronie BIP Powiatu R. o braku wniesienia sprzeciwu do wniesionego przez A. C. zgłoszenia. Lokal mieszkalny nr [...] znajduje się w budynku z dwoma odrębnymi lokalami i jest własnością H. Z., a inwestorami są Państwo C. . Następnie M. K. wyjaśnił, że w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym przebudowy lokalu mieszkalnego [...], którego inwestorami byli uprzednio U. i A. C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] nakazał H. Z. współwłaścicielce budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w D. nr [...] oraz inwestorom U. i A. K. natychmiastowe zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego budynku mieszkalnego, do czasu uzyskania pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę. W związku z powyższym zakwalifikowanie zgłoszonych przez A. C. robót, jako niewymagających pozwolenia na budowę, rażąco narusza prawo, albowiem zgodnie z powołaną decyzją wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto M. K. wskazał, że zgłaszający nie uzyskał jego zgody jako współwłaściciela przedmiotowego budynku, który ma charakter budynku wielorodzinnego. Wskazał, że przebudowa budynku jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Starosta pismem z dnia 19 października 2016 r. działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. powyższe wezwanie M. K. do usunięcia naruszenia prawa. Starosta wyjaśnił, że po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej traci swoją kompetencję i przechodzą one na organ nadzoru budowlanego. W dniu 16 listopada 2016 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Starosty polegającą na braku wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia przez A. C. robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w m. Dloń oraz publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu [...] informacji o braku wniesienia sprzeciwu do ww. inwestycji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych czynności, ewentualnie stwierdzenie ich bezskuteczności. W motywach skargi przedstawiono przebieg czynności podjętych przez A. C., Starostę i skarżącego odnośnie ww. zgłoszenia. Następnie skarżący uzasadniając zasadność i tryb zaskarżenia powyższych czynności Starosty podniósł, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się milczące przyjęcie przez właściwy organ zgłoszenia robót budowlanych (brak wyrażenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: P.b.) jest czynnością materialno-techniczną. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 P.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W zakresie kontroli przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mieszczą się zdaniem skarżącego również wskazane czynności materialno-techniczne. Dokonana przez organ czynność w postaci braku wyrażenia sprzeciwu oraz publikacji w BIP Powiatu [...] o braku wniesienia sprzeciwu zrodziły po stronie inwestora prawo do wykonania wnioskowanych robót budowlanych, a po stronie skarżącego obowiązek ich znoszenia (mimo, że skarżący nie wyraził na te roboty zgody). Skarżący wyjaśnił, że w tego typu sprawach znajduje zastosowanie art. 52 § 3 P.p.s.a. Skoro zaś Starosta został wezwany do usunięcia naruszenia prawa, odpowiedział na wezwanie pismem z dnia 19 października 2016 r. (doręczonym w dniu 25.10.2016 r.), to termin, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. na złożenie skargi biegł skarżącemu od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa tj. od 25 października 2016 r. Skarżący wskazał również, że w świetle art. 50 § 1 P.p.s.a. nie budzi wątpliwości, że legitymuje się on interesem prawnym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Odnośnie zarzutów merytorycznych dotyczących zakwestionowanych czynności skarżący zaprezentował argumentację tożsamą z prezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Starosta wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 80 ust. 1 Prawa budowlanego zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują m.in. starosta i wojewoda. Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty (art. 82 ust. 3 P.b.). W związku z powyższym zdaniem Starosty skarżący błędnie skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w sytuacji gdy prawidłowo powinna zostać wniesiona do właściwego wojewody. Na wypadek gdyby skarga nie została odrzucona Starosta wskazał, że chybione są zarzuty odnoszące się do niewniesienia przez sprzeciwu od przedmiotowego zgłoszenia A. C.. Wskazano, że po otrzymaniu wezwania w dniu 7 października 2016 r. organ bez zbędnej zwłoki w dniu 19 października 2016 r. przekazał sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w celu jego rozpatrzeni, zawiadamiając w tym samym dniu Prokuraturę Rejonową w R. o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa przez A. C. w związku ze złożonym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Starosta wyjaśnił, że organ nie wnosząc sprzeciwu, nie wydaje tym samym żadnej decyzji administracyjnej, a po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej traci swoją kompetencję. Wydanie decyzji po tym terminie powodowałoby, że decyzja byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. jako wydana przez organ niewłaściwy, jak i wydana byłaby z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Kompetencje odnośnie budowy podjętej następnie przez inwestora przechodzą na organ nadzoru budowlanego, który w Prawie budowlanym ma przewidziane uprawnienia (obowiązki) do kontrolowania procesu budowlanego i stosowania ustalonych środków prawnych. Reasumując Starosta stwierdził, że termin, do którego organ mógł wnieść sprzeciw od zgłoszenia złożonego przez A. C. upłynął z dniem 2 września 2016 r., natomiast wezwanie skarżącego wpłynęło do organu w dniu 7 października 2016 r., a więc ponad miesiąc po upływie terminu, w jakim organ mógł wnieść sprzeciw. Starosta wskazał też, że A. C. dokonując zgłoszenia załączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym oświadczył pod groźbą odpowiedzialności karnej (w związku z czym organ nie bada jego zgodności ze stanem faktycznym), że jedynymi współwłaścicielami działki nr [...] są U. C. i H. Z., nie podając jako kolejnego współwłaściciela nieruchomości M. K., czym mógł naruszyć prawo i co spowodowało skierowanie przez organ zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Nadto Starosta wskazał, że projekt budowlany załączony do zgłoszenia, wykonany przez uprawnioną osobę, dotyczy przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tego budynku (s. 3 pkt 3.2 w projekcie budowlanym). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 1b P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. W myśl za art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b P.b. Wobec tego zdaniem S. A. [...] oświadczając, że posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i załączając odpowiedni projekt budowlany przedmiotowej przebudowy nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia, a organ nie miał podstaw do wniesienia sprzeciwu i zobowiązania A. C. do uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Przepisy art. 29 - 31 omawianej ustawy określają przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a w jakich sytuacjach należy dokonać zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, zaś w myśl ust. 3 tego samego artykułu do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Dalej wskazać należy, i zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z regulacji powyższej w sposób nie budzący wątpliwości wynika zarówno, iż upływ terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane upoważnia inwestora do rozpoczęcia realizowania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jak i, że jedynym podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest właściwy organ, a nie na przykład osoba, która uważa, iż inwestycja narusza jej dobra prawem chronione, czy tez jest sprzeczna z prawem. Z powyższego wynika jednocześnie, iż postępowanie administracyjne prowadzone w wyniku zgłoszenia, w przypadku braku sprzeciwu właściwego organu, nie wymaga już wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. Istnieje bowiem domniemanie wydania decyzji pozytywnej w stosunku do zamiaru objętego zgłoszeniem sytuacji, gdy bezskutecznie upłynie zawity termin , którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (por. "Prawo budowlane" Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego , Wyd. C.H.BECK 2006r str.367). Jednocześnie zauważyć należy, iż zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcie robót budowlanych w następstwie takowego wadliwego zgłoszenia, z woli ustawodawcy, wyrażonej w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy Prawo budowlane powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy (Por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, O.D. i D.K. Gdańsk 2004, s. 88-89 i 145). Analogicznie konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane spowoduje niewniesienie sprzeciwu w sytuacji gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy, albowiem zaistnieje wtedy sytuacja wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach określona w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz w sytuacji gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej winien wnieść fakultatywny sprzeciw z powodów wskazanych w art. 30 ust. 7 pkt 1-3, lecz tego nie uczynił, co skutkowało rozpoczęciem wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane). Pamiętać przy tym należy, iż zgodnie z powszechnie wyrażanym zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie poglądem, podzielanym także przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie termin o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Skoro tak, to upływ tego terminu powoduje definitywne przyznanie prawa lub nałożenie obowiązku i jako termin prawa materialnego nie może on być przedłużany ani skracany. Inaczej rzecz ujmując upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu i to niezależnie od oceny czy nie wniesienie sprzeciwu było zgodne, czy tez sprzeczne z prawem. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż ponieważ uprawnienia inwestora do rozpoczęcia działalności wynikają z milczenia organu i brakuje przesłanek do zastosowania wobec takiego sui generis "rozstrzygnięcia" środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy objętej zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo żądania zastosowania środków przewidzianych w art. 50, w razie wykazania okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3 tego artykułu. (por. Edward Radziszewski "Prawo Budowlane. Przepisy i komentarz" Wyd. Prawnicze Lexis Nexis 2005 r.). Stąd też uznać należy, że na zaniechanie organu, który w terminie prawem przewidzianym nie wywiódł sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia robót budowlanych nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, albowiem z woli ustawodawcy prawidłowość takowego milczącego rozstrzygnięcia i co za tym idzie zgodność z prawem robot budowlanych realizowanych w oparciu o zgłoszenie od którego nie wniesiono sprzeciwu może być weryfikowana jedynie w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Stąd też na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. postanowiono jak na wstępie. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie podlega także czynność publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o braku wniesienia sprzeciwu, albowiem nie dotyczy ona jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. okolicznością doniosłą prawnie jest bowiem w świetle art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jedynie wniesienie bądź brak wniesienia sprzeciwu, zaś określone w art. 30a tejże ustawy czynności mają wyłącznie charakter informacyjny i jako takie nie mogą być uznane za akty lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, iż nie są one objęte kognicja sądu administracyjnego. Również w tym zakresie skarga podlegała zatem odrzuceniu. Niejako na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym dla wydanego rozstrzygnięcia i odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku zgody M. K. jako współwłaściciela przedmiotowego budynku, który ma charakter budynku wielorodzinnego na przedmiotową przebudowę zauważyć nadto należy, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane kognicji organów nadzoru budowlanego podlega zweryfikowanie czy roboty budowlane prowadzone są na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 tejże ustawy. W art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określono przypadki, w których roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Oznacza to, że nadzór budowlany w oparciu o regulację zawartą w art. 50 ust. 1 pkt 3 może jedynie kontrolować, czy zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia. Z powyższego wynika jednocześnie, że nadzór budowlany nie może kontrolować zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych, które są określone w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem racjonalny ustawodawca odsyła w art. 50 ust. 1 pkt 3 nie do całego art. 30 (co mogło by mieć miejsce na przykład poprzez użycie sformułowania, że regulacja ta dotyczy zgłoszenia dokonanego z naruszeniem prawa), lecz jedynie do ust. 1 tegoż artykułu. Kontroli w zakresie kompletności zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów dokonuje wyłącznie organ administracji architektoniczno-budowlanej, któremu dokonuje się zgłoszenia i który jest uprawniony - jak wynika z art. 30 ust. 2 - do żądania uzupełnienia zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego nie może zatem dokonywać kontroli realizowanych w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych tylko pod kątem posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem nie upoważnia go do tego żaden przepis, w tym w szczególności żaden z punktów art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że jeżeli zgłoszenie jest kompletne, to jest zawiera między innymi złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jednakże nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, względnie nie było kompletne bowiem nie zawierało takowego oświadczenia, co jednakże przeoczył organ administracji architektoniczno-budowlanej, a jednocześnie stanowi to jedyną wadliwość zgłoszenia (to jest nie zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 do 4 ustawy prawo budowlane), to osoba, w której prawo własności narusza realizacja objętych zgłoszeniem prac, ochrony swoich naruszonych uprawnień właścicielskich dochodzić może wyłącznie w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, a nie na drodze postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. /-/ T. Świstak