II SA/Po 999/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Znak[...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pan R. L. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...].04.2012r. jako osoba bezrobotna. Starosta decyzją z dnia [...].04.2012r. orzekł o uznaniu Pana R. L. za osobę bezrobotną z dniem 16.04.2012r. oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 24.04.2012r. Pan R.L. w dniu rejestracji przyjął do wiadomości kolejny termin stawiennictwa w PUP w dniu 12.07.2012r., na który nie stawił się. W dniu 20.07.2012r. Pan R. L. przekazał do organu zatrudnienia sporządzone odręcznie zaświadczenie lekarskie, w którym lekarz poświadczył, że ,,zainteresowany od dnia 11.07.2012r. do dnia 16.07.2012r. sprawował opiekę nad półrocznym synem". Zainteresowany pisemnie wyjaśnił w PUP, że nie mógł się stawić w dniu 12.07.2012r. z powodu choroby synka, a dziecko ma około pół roku i musiał się nim opiekować. Nadmienił, że "jest samotnym ojcem, a jego ustne informacje z dnia 16.07.2012r. nie zostały przyjęte przez PUP ". Starosta decyzją z dnia [...].08.2012r. na podstawie art. 9 ust.1, pkt 14 lit a oraz art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) orzekł o utracie przez R. L. z dniem 11.07.2012r. statusu osoby bezrobotnej z powodu braku przedstawienia zaświadczenia na odpowiednim druku ZUS-ZLA oraz o utracie z tym dniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty Pan R. L. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Odwołujący podnosił, że stawił się w dniu 16.07.2012r. w Urzędzie Pracy i poinformował, że nie mógł się stawić w dniu 11.07.2012r., ponieważ jego półrocze dziecko nagle zachorowało, było obłożnie chore w czwartek i piątek tj. 12 i 13 lipca br. i musiał szukać pomocy lekarza. Zainteresowany wyjaśnił, że pracownik Urzędu Pracy poprosił go o udokumentowanie tego faktu, co uczynił i przedstawił zaświadczenie na zwykłym druku (nie na druku ZUS-ZLA). Na potwierdzenie swoich argumentów przedstawił wyroki sądów administracyjnych dotyczących usprawiedliwienia niestawiennictwa osób bezrobotnych. Wobec powyższego, zainteresowany w odwołaniu stwierdza, że jego żądanie jest uzasadnione. Wojewoda decyzją z [...] września 2012r. na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W pierwszej kolejności organ odwoławczy przytoczył istotne w sprawie przepisy art. 44 ust. 4 pkt 4 i 10 oraz art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Następnie wskazał, że jak wynika z dokumentacji sprawy, Pan R. L. w piśmie z dnia 16.07.2012r. wyjaśnił, iż nie stawił się w PUP z powodu konieczności opieki nad chorym dzieckiem. Zainteresowany udokumentował tę okoliczność od dnia 11.07.2012r. do dnia 16.07.2012r. na zwykłym druku zaświadczenia lekarskiego. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, rzeczywistą przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej było nieprzedstawienie przez odwołującego wymaganego zaświadczenia lekarskiego w odpowiedniej formie. Należy wyjaśnić, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w art. 33, ust. 4, pkt 10 określa takiego rodzaju samoistną przesłankę do utraty statusu osoby bezrobotnej. Organ odwoławczy stwierdził, iż odwołujący się potwierdził własnoręcznym podpisem, na druku załącznika do karty rejestracyjnej w Urzędzie Pracy, przyjęcie pouczenia o obowiązkowym stawiennictwie w Urzędzie w dniu 12.07.2012r. Ponadto, jak wynika z dokumentacji sprawy, zainteresowany był pouczony o obowiązku usprawiedliwienia przyczyn nieobecności w terminie wyznaczonym w ciągu 7 dni w "Informacji dla osób rejestrujących się w PUP" (Dział III, pkt 6). Ponadto, na druku cytowanej "Informacji", zainteresowany został pouczony, iż bezrobotni mają obowiązek w przypadku niezdolności do pracy na skutek choroby, z wyjątkiem odbywających leczenie w zamkniętych ośrodkach odwykowych, do przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach, a utrata statusu osoby bezrobotnej następuje w przypadku nie przedstawienia zaświadczenia lekarskiego na odpowiednim druku ZUS-ZLA (Dział III, pkt 12). Odwołujący się posiadał prawo do zasiłku dla bezrobotnych, dlatego też zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17.02.2011r. sygn. I OSK 1780/10) miał on obowiązek przedstawić usprawiedliwienie niestawiennictwa na druku ZUS-ZLA, zgodnie z otrzymanym pouczeniem. Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu wyroków sądów administracyjnych dotyczących usprawiedliwiania niestawiennictwa, wskazano iż organ I instancji uznał udokumentowane wyjaśnienia zainteresowanego co do przyczyn niestawiennictwa, jednakże osobną przesłanką ustawową do utraty statusu osoby bezrobotnej, jest nieprzedstawienie zaświadczenia lekarskiego na odpowiednim druku ZUS-ZLA. Zdaniem organu odwoławczego nie można kwestionować, iż zainteresowany nie stawił się w PUP z powodu choroby dziecka, jednakże odwołujący został pouczony, iż w takim przypadku należy dostarczyć niezwłocznie po ustaniu przyczyny niezdolności do pracy, zaświadczenie na druku ZUS-ZLA. Wobec powyższego, nie można uznać argumentacji zawartej w odwołaniu, ponieważ zainteresowany nie przedstawił, pomimo pouczenia, zaświadczenia lekarskiego w przepisanej formie formularza ZUS-ZLA za okres od dnia 11.07.2012r. do dnia 16.07.2012r. Organ odwoławczy uznał, iż w sytuacji odwołującego się należało właśnie orzec o utracie statusu osoby bezrobotnej z powodu braku zaświadczenia lekarskiego na odpowiednim druku ZUS-ZLA. W przypadku orzeczenia o utracie statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33, ust. 4. pkt 10 ww. ustawy nie występuje sankcja w postaci określonego okresu karencji w możliwości uzyskania statusu osoby bezrobotnej, dlatego po wydaniu takiej decyzji można ponownie zarejestrować się jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł R. L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Podnosił, że wypełnił wymóg powiadomienia Urzędu w terminie 7 dni o przyczynach niestawienia się w Urzędzie załączając równocześnie stosowne zaświadczenie od lekarza dotyczące choroby dziecka. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji II instancji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik - ojciec skarżącego wyjaśnił, że w dniu wyznaczonej wizyty w urzędzie pracy rano zachorował syn skarżącego nagle, dziecko zaczęło się dusić. Skarżący wraz ze swoim ojcem i dzieckiem pojechali szukać pomocy. Byli u dwóch lekarzy gdyż stan dziecka się nie polepszał. Również w piątek musieli zajmować się dzieckiem. W poniedziałek rano skarżący zgłosił się w powiatowym urzędzie pracy informując o swojej nieobecności w dniu 12 lipca 2012r. Urzędnik powiedział, żeby przynieść na potwierdzenie choroby dziecka zaświadczenie od lekarza i że niekoniecznie musi być to na druku L4. Powiedział to skarżącemu kierownik wydziału. W związku z tym skarżący dostarczył wymagane zaświadczenie lekarskie. Zdaniem pełnomocnika skarżący dopełnił obowiązku wymaganego w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Dodał, że razem z nimi mieszka żona pełnomocnika, która choruje i syn emeryt wymagający od urodzenia opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W przypadku bezrobotnego będącego dłużnikiem alimentacyjnym, w rozumieniu przepisów o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wyznaczony termin nie może być dłuższy niż 90 dni. Na skarżącym, więc jako osobie bezrobotnej ciążył obowiązek zgłoszenia się do powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez ten urząd terminie. Poza sporem było, że skarżący nie stawił się w terminie wyznaczonym przez Urząd na dzień 12 lipca 2012 r. Przy czym, jak wynika, ze znajdującej się w aktach administracyjnych, informacji skarżący wyjaśnił, że nie mógł stawić się w dniu 12 lipca 2012r. w Urzędzie z powodu nagłej choroby dziecka i konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki, co potwierdził zwykłym zaświadczeniem lekarskim. Co istotne, wskazał, że w dniu 16 lipca 2012r. osobiście stawił się w urzędzie celem złożenia ustnych wyjaśnień, które nie zostały przyjęte. Okoliczności te powtórzył na rozprawie pełnomocnik skarżącego dodając, że urzędnik poinformował skarżącego, że ma przynieść zaświadczenie lekarskie na potwierdzenie choroby dziecka oraz że zaświadczenie niekoniecznie musi być na druku L4. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że taki tok postępowania potwierdził kierownik wydziału w urzędzie. W związku z czym skarżący zgodnie z takim pouczeniem dostarczył zwykłe pisemne zaświadczenie lekarskie z 16 lipca 2012r. (k. 12 akt adm.). Nie ulega wątpliwości, że przedstawione przez skarżącego zaświadczenie nie spełnia wymagań o jakich mowa w "odrębnych przepisach" przywołanych w uzasadnieniach decyzji przez organy obu instancji, w tym załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 741 ze zm.). Podstawę prawną zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowił m.in. art. 33 ust. 4 ust. 10 ustawy, stosownie do którego Starosta, pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie przedstawiła zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby, o którym mowa w art. 80 ust. 2. Przepis ten stanowi, że bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zakładzie lecznictwa odwykowego są obowiązani do przedstawienia zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby lub opieki nad chorym członkiem rodziny na druku określonym odrębnymi przepisami. Nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Jak wskazano w treści uzasadnień wydanych decyzji, fakt braku przedłożenia przez skarżącego zaświadczenia o niezdolności do pracy - na druku ZUS ZLA, stanowił podstawę orzeczenia o utracie statusu bezrobotnego. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że skarżącego pozbawiono statusu bezrobotnego nie na skutek niestawiennictwa w wyznaczonym terminie, lecz z powodu nie udokumentowania niezdolności do pracy w wymaganej formie. Także w złożonej odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wywodził, że w analizowanej sprawie ma zastosowania unormowanie zawarte w art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, prezentowane przez organy stanowisko, nie może zasługiwać na aprobatę. W zaistniałym stanie faktycznym nie można uznać, aby dokonana przez organy ocena i kwalifikacja prawna były prawidłowe (a tym samym, że zostały zastosowane właściwe przepisy ustawy). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, która niewątpliwie dotyczy usprawiedliwienia nieobecności bezrobotnego w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Skarżący najpierw ustnie, a następnie przedkładając pisemną informację wraz z zaświadczeniem lekarskim zamierzał w ten sposób usprawiedliwić swoje niestawiennictwo w urzędzie. Tym bardziej, że z wyjaśnień skarżącego wynika, że przy pierwszej wizycie w urzędzie został poinformowany, że na uzasadnienie przyczyny niestawiennictwa polegającej na obowiązku sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, ma złożyć zaświadczenie od lekarza, a co najistotniejsze, że niekoniecznie na urzędowym druku ZUS ZLA. Skarżący postępując w zaufaniu do działania administracji dopełnił wymogów i złożył pisemne wyjaśnienie o uzasadnionych przyczynach niestawiennictwa oraz zaświadczenie lekarskie. Takiego zaś przypadku dotyczy art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, który przewiduje, że Starosta pozbawia osobę statusu bezrobotnego w przypadku niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i niepowiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W przeciwieństwie do przywołanego w podstawie rozstrzygnięcia art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy, przepis pkt 4 tego art. 33 ust. 4 nie odsyła już do przepisów odrębnych, ale stanowi wyczerpującą regulację. W dość obszernym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy przyjmuje się, że to bezrobotny jest zobowiązany wykazać, że przyczyna nieobecności w wyznaczonym terminie jest uzasadniona, a nadto musi tego dokonać w ciągu 7 dni. Przy czym usprawiedliwienie nieobecność nie wymaga konkretnego dowodu np. zaświadczenia ZUS ZLA, może on tego dokonać w dowolny sposób, a rolą organu jest ocena wskazanych przez stronę dowodów. Niewątpliwie, przedstawiona przez skarżącego dokumentacja poświadcza, że w dniach od 11 lipca do 16 lipca 2012 r. dziecko wymagało osobistej opieki skarżącego. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych skarżący nie stawił się w wyznaczonym terminie, tj. w dniu 12 lipca 2012 r. w urzędzie pracy i już w dniu 16 lipca 2012 r. (ustnie), a następnie pisemnie, czyli z zachowaniem ustawowego 7-dniowego terminu, zwrócił się do organu o usprawiedliwienie swojego niestawiennictwa, załączając zaświadczenie lekarskie. W tej sytuacji organ winien rozpatrzyć sprawę w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 33 ust. 4 pkt 4, a nie w art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy. Nadto, w tym miejscu należy wskazać na treść przepisu art. 8 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zawarta w powyższym przepisie podstawowa zasada postępowania administracyjnego oznacza, że skarżący powinien mieć zapewnione prawo do działania w zaufaniu do organów administracji publicznej i wydanych orzeczeń. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w stanowiskach organu, czy w trakcie poinformowania obywatela, czy w orzeczeniach kończących postępowanie na tle tego samego stanu faktycznego, powoduje uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa. Nadto organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Naruszenia tego obowiązku winno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik powinien stwierdzić, że strona zmierza do podjęcia działania wiążącego się dla niej z niekorzystnymi skutkami. W takim przypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek wyjaśnić całość okoliczności sprawy i wskazać na ryzyko wiążące się z planowanymi działaniami. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują natomiast, że takiego rzetelnego, spełniającego przesłanki art. 9 kpa, udzielenia informacji skarżącemu na temat sposobu prawidłowego uzasadnienia niestawienia się w wyznaczonym terminie, ze strony urzędu zabrakło. Skutkiem powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie może ponosić ujemnych konsekwencji swojego działania. W ocenie Sądu pojawiły się bowiem, co najmniej uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego zastosowania podstawowych zasad postępowania, o jakich mowa w art. 8 i 9 kpa i rzetelnego, szerokiego i pełnego wyjaśniania skarżącemu sposobu uzasadnienia niestawiennictwa w urzędzie na wyznaczony termin. W konsekwencji naruszenie powyższych zasad implikuje naruszenie zasady przekonywania opisanej w art. 11 kpa. Przedstawienie skarżącemu błędnej lub niepełnej informacji o rozwiązaniach prawnych przyjętych w przepisach prawnych skutkuje brakiem przekonania o prawidłowym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący ma bowiem prawo do rzetelnego i wszechstronnego przedstawienia procesu ustalenia stanu faktycznego i zastosowanych do niego przepisów prawa w uzasadnieniu decyzji, prawo do właściwego motywowania decyzji (art. 107 §3 kpa). Organ nie może zwolnić się z obowiązków płynących z powyższych zasad twierdzeniem, że skarżący własnoręcznym podpisem poświadczył, że zapoznał się z obszernym pięciostronicowym pouczeniem – informacją dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy (k. 17 akt adm.). W tym stanie sprawy, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie mogły się ostać. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego organ ponowie rozpatrujący sprawę jest zobowiązany uwzględnić przedstawioną powyższej cenę prawną i rozważania. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł w punkcie II wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.