II SA/Po 999/13

Dnia 05 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 roku nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] 2013 roku Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją dnia [...] 2013 r. Wójt Gminy B. odmówił K. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko na okres od 1 lipca 2013 r. do 1 marca 2014 r. oraz przyznania dodatku doświadczenia pielęgnacyjnego na ten sam okres. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawczyni zajmuje się gospodarstwem rolnym o pow. 3,8 ha fizycznego tj 0,62 ha przeliczeniowego. Opiekuje się jednocześnie niepełnosprawnym od urodzenia synem. Następnie Wójt przytoczył treść art. 17 ustawy z dna 28 listopada 2003r. o s świadczeniach rodzinnych i stwierdził, iż uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o którym mowa w tym przepisie wymaga rezygnacji z aktywności zawodowej przynoszącej określony dochód bowiem celem świadczenia jest jego choć częściowe zrekompensowanie. Tymczasem praca we własnym gospodarstwie rolnym jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Przy jej wykonywaniu niemożliwe jest zatem uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. K.. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy zauważył, iż godnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeśli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do art. 3 pkt 22 ww. ustawy, przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową uznaje się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Kolegium wyjaśniło, iż rezygnacja z aktywności zawodowej, która przynosiła dochód, jest warunkiem skorzystania z przedmiotowego świadczenia, bowiem ma ono chociażby częściowo zrekompensować utratę tego dochodu. Praca we własnym gospodarstwie rolnym także jest formą aktywności zawodowej przynoszącą dochód, a więc nie jest możliwe, przy jej wykonywaniu, skorzystanie z przedmiotowego świadczenia. Dalej organ wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale dnia 11 grudnia 2012r. w składzie siedmiu sędziów (sygn. I OKP 5/12) stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego, oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. W powyższej uchwale Sąd uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło, iż z materiału dowodowego, zebranego w niniejszej sprawie, wynika, iż K. K. figuruje w ewidencji podatników gminy B. i posiada na jej terenie gospodarstwo rolne o powierzchni 3,8 ha fizycznych, tj. 0,62 ha przeliczeniowych. Zatem organ I instancji słusznie odmówił K. K. jako rolnikowi przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. K. podnosząc, iż posiadane gospodarstwo jest małe i przynosiło bardzo mały dochód i z tej przyczyn oddała je wraz z mężem w dzierżawę. Skarżąc podniosła, iż od 10 lat opiekuje się niepełnosprawnym synem i nigdy nie była ubezpieczona jako rolnik. Gdy pobierała świadczenie pielęgnacyjne składki na ubezpieczenie społeczne opłacał jej organ gminy. Wskazała także na ciężką sytuacje bytową jej pięcioosobowej rodziny. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o kryterium legalności w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Stosownie do treści powołanego przepisu kontrola sądowa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny dokonuje w jej ramach oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa procesowego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego oraz bada, czy organy dokonały właściwej subsumcji, a także, czy prawidłowo zinterpretowały zostały zastosowane przepisy prawa materialnego. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej: p.p.s.a.) podstawą do uchylenia kontrolowanej decyzji w całości lub części stanowi stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy B. stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.- dalej: u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Dokonując merytorycznej oceny przyjętego w zaskarżonej decyzji stanowiska organów administracji co do podstaw odmowy przyznania stronie świadczenia ze względu na posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego, stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana była okoliczność ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez rolnika. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów 11 grudnia 2012 r. podjął uchwałę sygn. akt I OPS 5/12, w której tezie stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność ścisłego stosowania definicji legalnej pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. W definicji tej ustawodawca ograniczył wyjaśniane pojęcie do wykonywania pracy przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych. Definicja ustawowa odnosi się expressis verbis m.in. do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie jest więc osobą uprawnioną osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródła utrzymania i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 powołanej ustawy. Stąd też aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne określony podmiot musi po pierwsze spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, a po drugie nie może być beneficjentem dochodów wymienionych w ust. 5 tegoż przepisu. Treść art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala skonstruować obowiązującą normę prawną, z której wynika, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie jest uprawnione na gruncie logicznych i systemowych reguł wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (podobnie NSA w wyroku z 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1702/12, dostępnym jw.). Zarazem w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 podkreślono, że samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie bliżej określonej w uzasadnieniu tej uchwały działalności rolniczej (w tym zakresie NSA odniósł się do wyroku SN z 29 września 2005 r. sygn. akt I UK 16/05, OSNP 2006/17-18/278). Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczo jest wiążąca w sprawie, w której została podjęta (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona jednak także tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że uchwała taka dotyczy nie tylko danej sprawy, ale wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne (pośrednio nim związane) stanowisko to powinny respektować. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Mając na uwadze powyżej przedstawione stanowisko w niniejszej sprawie niezbędne było rozstrzygnięcie, czy skarżąca faktycznie jest rolnikiem posiadającym i prowadzącym gospodarstwo rolne który w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z tej przyczyny nie może otrzymać specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Bezspornie skarżąca i jej mąż są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,80 ha, co stanowi 0,62 ha przeliczeniowych i podlegają z tego tytułu opodatkowaniu podatkiem rolnym. Wynika to z zaświadczenia Wójta Gminy B. z dnia 12 lipca 2013 r. Zaświadczenie to stanowi jedyny dowód w sprawie i na jego podstawie organy obu instancji apriorycznie przyjęły, iż skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, którego jest współwłaścicielem. Wyjaśnić należy, iż w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest definicji pojęcia "rolnik", jednakże pojęcie to zdefiniowane jest w ustawie z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 z późn. zm.). Otóż w myśl art. 6 pkt 1 tej ustawy rolnikiem, co do zasady, jest osoba prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. Natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2006 r. nr 136, poz. 969 z późn. zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Do definicji tej odsyła również ustawa o świadczeniach rodzinnych, która w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym to oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym. Zaznaczyć należy, że ustawa o podatku rolnym wiąże skutki fiskalne nie z posiadaniem statusu rolnika czy prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a z samym faktem posiadania gruntów rolnych (art. 3 ust. 1-5), wyjątek wyraźnie zaznaczając w art. 3 ust. 6, w którym obowiązek podatkowy co do gruntów objętych współwłasnością (będących we współposiadaniu) dwóch i więcej osób, jeżeli grunty te stanowią gospodarstwo rolne, nakłada na tego współwłaściciela (posiadacza), który to gospodarstwo prowadzi w całości. Zatem z samego faktu pozasiadania gospodarstwa rolnego nie można wyprowadzać wniosku, że jego właściciele (współwłaściciele) prowadzą na nim działalność rolniczą. Dalej zauważyć należy, iż ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi, że ubezpieczeniu społecznemu z mocy ustawy podlega rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny (art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1 pkt 1), natomiast inny rolnik, jeżeli działalność rolnicza stanowi stałe źródło jego utrzymania, podlega ubezpieczeniu na wniosek (art. 7 ust. 2 i art. 16 ust. 2 pkt 1). Należy przy tym podkreślić, że przy ustalaniu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników ustawowe domniemanie z art. 38 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, że właściciel gruntów zaliczanych do użytków rolnych prowadzi działalność rolniczą na tych gruntach (jak i że podatnik podatku rolnego prowadzi działalność rolniczą w rozmiarze wynikającym z zakresu opodatkowania – art. 38 pkt 2), może być obalone odpowiednimi dowodami (por. stanowisko Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I UK 59/05, OSNP 2006/19-20/310, LEX nr 176549 i w wyroku z dnia 22 marca 2001 r. sygn. akt II UKN 276/00, PPiPS2002/10/42, LEX nr 152694). Jest to konsekwencją podstawowej zasady dotyczącej podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników, która wiąże podleganie ubezpieczeniu z faktem prowadzenia działalności rolniczej, a nie z samym faktem posiadania czy dysponowania własnością gospodarstwa rolnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt III AUa 504/04). Odniesienie wyżej przywołanych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ustawy o podatku rolnym materiału dowodowego zgromadzonego przez organy nie pozwala na stwierdzenie, iż skarżąca jako właściciel użytków rolnych, jest osobą prowadzącą działalność rolniczą na posiadanych gruntach. Organy nie podjęły jakichkolwiek czynności do ustalenia czy skarżąca jako posiadacz gruntów rolnych o pow. przekraczających 1 ha prowadzi na nich działalność rolniczą i jest ubezpieczona lub spełnia warunki do objęcia jej dobrowolnym ubezpieczenia w KRUS. Skarżąca na etapie skargi do Sądu podniosła, iż nie jest ubezpieczona i nigdy nie była ubezpieczona KRUS, co może wynikać z faktu, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego nie stanowi jej głównego źródła utrzymania. Okoliczność ta nie została zbadana przez organy Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że organy obu instancji poczyniły błędne ustalenia faktyczne i przedstawiły nietrafną ocenę prawną sytuacji skarżącej, skoro przyjęły, że wnioskodawczyni posiada i prowadzi gospodarstwo rolne, co -zdaniem organów - stanowi negatywną przesłankę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad dzieckiem. Organy zbyt wcześnie przyjęły, iż skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, nieprzeprowadzając w tym kierunku jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Jak wskazano wyżej posiadanie gospodarstwa rolnego nie musi automatycznie oznaczać, iż posiadacz prowadzi w nim działalność rolniczą Ustalenie, że skarżąca posiada i prowadzi gospodarstwo rolne nie znalazło jednoznacznego potwierdzenia w materiale procesowym. W tym zakresie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nastąpiła błędna subsumcja sytuacji skarżącej do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organy powinny uzupełnić materiał dowodowy i przy uwzględnieniu przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu argumentacji, rozważyć, czy wobec K. K. spełnione zostały przesłanki przyznania jej świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powinny zbadać m.in., czy skarżąca prowadzi posiadane gospodarstwo rolne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w części rozstrzygającej.