II SAB/Po 10/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania żądania R. K. o udostępnienie informacji zawartego w treści pism: z dnia 29 maja 2017 r. zarejestrowanego pod nr [...], z dnia 5 października 2017 r. zarejestrowanego pod nr [...], z dnia 9 października 2017 r. zarejestrowanego pod nr [...], z dnia 20 listopada 2017 r. zarejestrowanego pod nr [...], z dnia 13 grudnia 2017 r. zarejestrowanego pod nr [...], a nadto z dnia 21 grudnia 2017 r. zarejestrowanego pod nr [...] - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Skarga R. K. dotyczy bezczynności Dyrektora [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] (zwanego dalej "Dyrektorem") w zakresie udostępniania informacji, którą skarżący kwalifikuje jako informację publiczną Złożenie skargi poprzedziły następujące okoliczności. R. K. występował do [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] (zwanego dalej "[...] ZOZ w [...]") od maja 2017 r. do grudnia 2017 r. na podstawie art. 2 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – uw. Sądu; dalej "u.d.i.p."), z następującymi, powiązanymi żądaniami udzielenia informacji publicznej: - 29 maja 2017 r. złożono wniosek zarejestrowany pod nr [...], dotyczący udostępnienia kopii umowy podpisanej z bankiem B. na kredyt w wysokości [...] zł wraz z harmonogramem spłat kredyty, kopii umowy pożyczki w wysokości [...] zł od S. sp. z o.o. wraz z harmonogramem jej spłat oraz kopii weksla in blanco wraz z deklaracją wekslową/porozumieniem wekslowym które stanowią zabezpieczenie pożyczki; - 5 października 2017 r. złożono wniosek zarejestrowany pod nr [...], dotyczący udostępnienia kopii aneksów od umowy nr [...] z dnia 5 września 2016 r. z C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na wykonanie robót budowalnych polegających na realizacji [...]; - 9 października 2017 r. złożono wniosek zarejestrowany pod nr [...], dotyczący udostępnienia sprawozdania F-01 za okres 9 miesięcy 2017 r., kopii umowy z WOW NFZ w [...] dotyczącej finansowania szpitala od 1 października 2017 r. oraz zestawienia przychodów i kosztów [...] ZOZ w [...] za okres 9 miesięcy 2017 r.; - 21 listopada 2017 r. złożono wniosek zarejestrowany pod nr [...] (datowany na 20 listopada 2017 r.), dotyczący udostępnienia sprawozdania F-01 za okres 10 miesięcy 2017 r., zestawienia przychodów i kosztów z tego samego okresu oraz informacji, z jakich środków spłacane są zaciągnięte zobowiązania związane z rozbudową [...]; - 21 listopada 2017 r. złożono wniosek zarejestrowany pod nr [...] (datowany na 20 listopada 2017 r.), dotyczący udostępnienia kopii umowy z WOW NFZ w [...] dotyczącej świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej przez [...] ZOZ w [...] obowiązującej od 1 października 2017 r. oraz kopii zanonimizowanych umów podpisanych z lekarzami i pielęgniarkami na świadczenie wymienionych usług; - 13 grudnia 2017 r. złożono wniosek zarejestrowany pod nr [...], dotyczący udostępnienia kopii dokumentów stwierdzających włączenie [...] ZOZ w [...] do tzw. "Sieci Szpitali" od 1 października 2017 r.; - 21 grudnia 2017 r. złożono wniosek zarejestrowany pod nr [...], dotyczący udostępnienia kopii umowy z WOW NFZ w sprawie włączenia [...] ZOZ w [...] do "Sieci Szpitali". Skarżący w skardze z 3 stycznia 2018 r. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – uw. Sądu, dalej "P.p.s.a.") stwierdził organowi (Dyrektorowi) bezczynność. Poinformował, że na złożone wnioski nie otrzymał odpowiedzi w ogóle lub były one tylko częściowe. [...] ZOZ w [...] za pośrednictwem pełnomocnika radcy prawnego A.[...]M. na wezwanie Sądu z dnia 29 stycznia 2018 r. przekazało odpowiedź na skargę dnia 1 lutego 2018 r. wnosząc o jej oddalenie oraz przeprowadzenie dowodów z wnioskowanych dokumentów, a także obarczenie kosztami postępowania, w tym zastępstwa procesowego skrzącego z uwagi na bezzasadność skargi. W uzasadnieniu organ stwierdził, że udostępnił informację publiczną zgodnie z art. 4 u.d.i.p., a skarżący nie wnosił zastrzeżeń co do formy udostępnienia. R. K. jest radnym Powiatu [...] i członkiem Komisji Zdrowia, pomocy społecznej oraz przeciwdziałaniu bezrobociu Rady Powiatu [...] (zwanej dalej "Komisją"), a więc miał dostęp do wszelkich materiałów dotyczących funkcjonowania [...] ZOZ w [...]. Z racji pełnionej funkcji publicznej wielokrotnie w trakcie posiedzeń Komisji posiadał możliwość zapoznania się z informacjami przedstawionymi we wnioskach. Organ wyjaśnił, że: - wniosek z 29 maja 2017 r. został w 18 sierpnia 2017. zaakceptowany i R. K. otrzymał żądane harmonogramy, weksel i deklarację wekslową. Na dowód tego przedstawiono protokół nr [...] z posiedzenia Komisji z 18 sierpnia 2017 r.; - wniosek z 9 października 2017 r. został rozpatrzony, a informacje udostępnione poprzez przekazanie ich członkom Komisji. Na dowód tego przedstawiono protokół nr [...] z posiedzenia Komisji z 27 listopada 2017 r.; - pozostałe wnioski zostały rozpoznane poprzez systematyczne przekazywanie Zarządowi i Radzie Powiatu [...], zarówno na posiedzeniach plenarnych Rady Powiatu jaki i obrad Komisji, wskazanych informacji. Na dowód tego przedstawiono protokoły z posiedzeń Komisji o nr [...] z 23 maja 2017 r., nr [...] z 20 czerwca 2017 r., nr [...] z 1 sierpnia 2017 r., nr [...] z 18 sierpnia 2017r., nr [...] z 11 października 2017 r. i nr [...] z 27 listopada 2017r. Dyrektor stwierdził, że wniosek o ujawnienie konkretnych informacji o podmiotach, osobach fizycznych oraz osobach prawnych jest naruszeniem prawa prywatności i ochrony danych osobowych. Dlatego wniosek w przedmiocie kopii zanonimizowanych umów podpisanych z lekarzami i pielęgniarkami na świadczenie usług w zakresie świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej był niemożliwy do zrealizowania. Wskazano, że animizacja umów, w tym przedmiocie nie zapewni ochrony danych osobowych jednostce albowiem dotyczyłaby tylko 11 umów w przypadku lekarzy, a więc identyfikacja konkretnych osób nie stwarzałaby problemu i mogłaby powodować ujawnienie danych. Stwierdzono, że umowy zawarte z pielęgniarkami podlegają takiej samej ochronie z powodu tożsamego zagrożenia. Pełnomocnik organu wskazał także, że w jego opinii jedyną przesłanką motywującą liczne wnioskami R. K. jest promocja jego osoby jako radnego Powiatu [...]. Za dowód wskazano liczne wywiady skarżącego, które opierały się na przedstawionej sytuacji [...] ZOZ w [...]. R. K. w piśmie z 16 lutego 2018 r. skargę stwierdził, że nie otrzymał kopii dokumentów wskazanych w wnioskach, a na cześć wniosków otrzymał niepełną odpowiedź. Skarżący wskazał, także, że od września 2017 r. nie jest on już członkiem Komisji. Zarządzeniem dni 20 marca 2017 r. (k. 75 akt sprawy) Sąd wezwał pełnomocnika Dyrektora do sprecyzowania odpowiedzi na skargę i wyjaśnienia, czy w odniesieniu do wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych przez R. K. podjęto jakiekolwiek inne działania mające na celu przekazanie żądanych informacji poza wyminą danych w trakcie posiedzeń opisaną w nadesłanych protokołach Komisji, w szczególności czy skarżącemu przekazano faktycznie jakiekolwiek dokumenty, które żądał. Pełnomocnik Dyrektora w piśmie z 29 marca 2018 r. w piśmie wyjaśnił, że w odniesieniu do wniosków R. K. nie podjęto innych czynności, niż wcześniej wskazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie więc do art. 120 P.p.s.a. wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. O bezczynności organu można twiedzić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobligowany jest stosować ogólne zasady dotyczące terminów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tzn. art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, czy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, czy obowiązku tego w nakazanym prawem terminie nie wypełnił. Wskazany obowiązek wynika z zakwalifikowania wskazanej informacji jaki informacji publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, ponadto art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p wskazuje konkretnie, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Nie jest zatem wykluczone np. udostępnienie informacji o charakterze publicznym, zawartych w złożonych wnioskach i załącznikach do nich czy zawartych umowach, mimo że same wnioski i załączniki będą stanowić niepodlegający uznaniu za informację publiczną dokument prywatny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2014 r. I OSK 3070/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie informacje dotyczące działalność publicznego szpitala powinno się uznać za informację publiczną. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Należy uznać więc, że Szpital jako [...] ZOZ w [...], poprzez opiekę zdrowotną obywateli spełnia podstawowe obowiązki państwa, a więc zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia. Według art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 160 ze zm.) podmiot ten może uzyskiwać środki finansowe z odpłatnej działalności leczniczej. Umowy o udzielanie tych świadczeń zawiera z kolei ze świadczeniodawcami również Narodowy Fundusz Zdrowia, dysponujący środkami publicznymi określonymi w art. 116 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.). W świetle powyższego uzasadnione jest przekonanie, że także szpital jako Publiczny Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej w zakresie, w jakim korzysta ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że informacje wskazane we wnioskach przez R. K. stanowią informację publiczną uregulowaną przepisami u.d.i.p., Sąd nie podziela sugestii płynącej z całokształtu wypowiedzi pełnomocnika Dyrektora, że skoro informacje, których żąda skarżący zawierają dane osobowe, to wniosek w zakresie tych informacji nie wymagał rozpoznania (nie prowadził do bezczynności). Stwierdzenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, że zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie zwalnia organu z obowiązku załatwienia żądania jej udostępnienia w określonym w ustawie terminie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". Innymi słowy, uznanie przez organ, że informacje, których uprawniony żąda wymagają ochrony, nie usprawiedliwia "milczenia" tegoż organu. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega bowiem załatwieniu albo poprzez udostępnienie informacji albo poprzez odmowę w formie decyzji (względnie umorzenie postępowania). Najistotniejszym aspektem w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie: czy fakt, że w trakcie posiedzeń Komisji przedstawiano wnioskowane dokumenty (żądaną informację publiczną) R. K. jako jej członkowi można uznać za okoliczność usprawiedliwiającą odstąpienie przez organ od załatwienia złożonych wniosków? Jak wskazano protokoły stanowiące załączniki w odpowiedzi na skargę pochodzą z posiedzeń datowanych od maja 2017 r. do listopada 2017 r., przy czym zauważyć należy, że protokoły zawierające dostęp do informacji publicznych stanowiących podstawę wniosków R. K. w większości są z posiedzeń Komisji przeprowadzonych od października 2017. Zgodnie z informacjami zawartymi w aktach skarżący od września 2017 r. nie był już członkiem Komisji. Wnioskować należy, że nie miał on możliwości zapoznania się z udostępnionymi informacjami dla członków Komisji, ponieważ w tym czasie nie był on już jednym z członków. Sąd stwierdza ponadto, że R. K. składając wnioski o udzielenie informacji publicznych działał jako osoba prywatna, a nie jako osoba pełniąca funkcję publiczną. Dyrektor rozpatrując wnioski skarżącego powinien przyjąć, że R. K. nie jest członkiem Komisji ani radnym, a osobą prywatną do której ma zastosowanie art. 2 u.d.i.p. Dyrektor działając w błędnym przekonaniu, że skarżący uzyskał już informację publiczną, o którą wnioskował, nie wydał decyzji odmownej ani nie udostępnił R. K. tej informacji. Na tej podstawie Sąd stwierdził, że wystąpiła przesłanka do stwierdzenia bezczynności organu i uwzględnienia skargi. Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia żądań skarżącego (powiązanych, aczkolwiek zawartych w treści następująco po sobie składanych pism) w zakreślonym terminie, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Stwierdzono zarazem, iż organ dopuścił się bezczynności. Sąd w tym miejscu informacyjnie wskazuje, że powyższe zobowiązanie do załatwienia wniosku nie przesądza o tym jak wniosek ma zostać rozstrzygnięty (to jest przez udostępnienie informacji, czy odmowę udostępnienia). Kwestia ta pozostaje poza zakresem kontroli Sądu w sprawie ze skargi na bezczynność. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z całokształtu okoliczności sprawy (w tym stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę ) wynika, że przyczyną nie rozpoznania wniosku skarżącego w sposób wymagany ustawą o dostępie do informacji publicznej było przekonanie organu, że żądane informacje zostały skarżącemu już udostępnione z racji pełnienia funkcji członka Komisji. Pogląd organu w tym względzie nie był trafny (co wyjaśniono wyżej), jednakże nie ma podstaw do twierdzenia, że owa błędna kwalifikacja informacji była równoznaczna z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty sądowe złożyła się kwota wpisu od skargi.