II SAB/Po 10/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia podania skarżącej z dnia [...] września 2021 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku, III. stwierdza, ze bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Po 10/22 Uzasadnienie W dniu [...] grudnia 2021 r. K. Sp. z o.o. z siedziba w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca J. B. , na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. skarżący wystąpił do Wojewody o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca J. B. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku dołączono: oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, kserokopię paszportu cudzoziemca, potwierdzenie wniesienia opłaty oraz kserokopię umowy ramowej o świadczenie usług. W ślad za wnioskiem pismem z dnia [...] września 2021 r., które wpłynęło do organu [...] września 2021 r., skarżący przesłał do Wojewody informację Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Następnie w dniu [...] października 2021 r., w odpowiedzi na rozmowę telefoniczną z pracownikiem organu, skarżący przesłał dodatkowe wyjaśnienia co do niemożliwości dokładnego określenia miejsca pracy cudzoziemca, w związku z czym jako główne miejsce wykonywania pracy wskazano siedzibę Spółki. W dniach [...] i [...] października 2021 r. skarżący prowadził dalszą korespondencję e-mailową z pracownikiem organu I. B., ponownie wyjaśniając powody, dla których niemożliwe jest wskazanie jednego konkretnego miejsca wykonywania pracy (umowa outsourcingu). Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Wojewoda wezwał Spółkę do nadesłania oryginału informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. (które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2021 r.) skarżący wyjaśnił, iż cudzoziemiec nie będzie wykonywał zleceń w jego firmie, a będzie świadczył usługi w całym kraju. Skarżący ponownie podniósł, iż ze względu charakter pracy nie jest możliwe wskazanie jednego miejsca wykonywania pracy, dlatego do wniosku dołączono informację starosty właściwego ze względu na siedzibą pracodawcy. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący – w związku z e-mailem pracownika organu – po raz kolejny poinformował, iż Spółka świadczy usługi outsourcingu, zleceniobiorcy będą wykonywali zlecenia na terenie całej Polski, a klienci Spólki mają podpisane umowy z różnymi hotelami. Skarżący wymienił kilka hoteli w G., K. i Z.. W dniu [...] grudnia 2021 r. skarżący wniósł wspomnianą wyżej skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 35 § 2 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256 dalej dalej: k.p.a.) oraz wniósł o: (1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniej decyzji w zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu terminie, (2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, (3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (4) orzeczenie o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, (5) przyznanie na rzecz skarżącej Spółki sumy pieniężnej w kwocie [...]zł, (6) zasądzenie kosztów postępowania. Po wpłynięciu skargi do organu, Wojewoda w dniu [...] grudnia 2021 r. wydał decyzję zezwalającą na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zezwolenie typ A nr [...]). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że we wniosku o wydanie zezwolenia na pracę jako miejsce wykonywania pracy Spółka wskazała adres swojej siedziby w K., pod aderesem tym nie mieści się żaden hotel, gdzie cudzoziemiec mógłby świadczyć pracę na stanowisku pracownika pomocniczego obsługi hotelowej. Wojewoda wyjaśnił, iż w celu przyśpieszenia rozpatrzenia sprawy pracownik organu podjął kontakt telefoniczny i mailowy. W prowadzonej korespondencji Spółka nie wskazała jednak dokładnych miejsc wykonywania przez cudzoziemca pracy, uniemożliwiając tym samym ocenę formalną prawidłowości przedłożonej informacji starosty. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący uzupełnił dokumentację o pisemne oświadczenie, że praca będzie wykonywana na terenie całej Polski, a dnia [...] grudnia 2021 r. dokładnie wskazał miejsce wykonywania pracy, pozwalające na ustalenie właściwości organu do wydania informacji starosty. Dalej Wojewoda wskazał, że na czas trwania postępowań ma wpływ stale rosnąca liczba składanych wniosków, a także sytuacją spowodowaną epidemią COVID-19. Organ w tym zakresie przedstawił okoliczności dotyczące zwiększonego wpływu wniosków w latach 2020 i 2021 r. oraz uwarunkowania kadrowo-organizacyjne urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi, wskazać należy, że co do zasady skargę na bezczynność można wnieść po złożeniu ponaglenia do właściwego organu (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 53 § 2b p.p.s.a.). Jednak w myśl art. 10a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. D. U. z 2022 poz. 690, dalej: u.p.z.i.r.p.) – dodanym z dniem [...] lipca 2021 r. przez art. 4 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021 r. poz. 1162) – przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się m.in. w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Jeżeli skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która jest załatwiana w postępowaniu, w którym na mocy szczególnych przepisów nie przysługuje środek zaskarżenia bezczynności w postaci ponaglenia, to art. 53 § 2b p.p.s.a. w takim przypadku nie ma zastosowania. W takiej sytuacji skarga na bezczynność może być wniesiona w każdym czasie (por. wyrok NSA z 19.01.2021 r., II OSK 2453/19, CBOSA). Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie nie musiała być poprzedzona ponagleniem. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] września 2021 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca J. B. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wydanie przez organ decyzji kończącej sprawę już po wniesieniu skargi do sądu nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy organ dopuścił się zarzucanej bezczynności, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dla ewentualnego wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej. Niemniej jednak skoro Wojewoda wydał w dniu [...] grudnia 2021 r. zezwolenie typ A nr [...], należało postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności (tu: wydania zezwolenia), o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Wobec tego ocenić należało, czy rację miała skarżąca Spółka zarzucając Wojewodzie bezczynność. Zgodnie z powszechnie prezentowanym poglądem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – w myśl tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bez znaczenia pozostaje przy tym, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Podkreślenia wymaga, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. powołany wyżej przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Należy zauważyć, iż niniejsza sprawa nie jest szczególnie skomplikowana i podlega rozpoznaniu wyłącznie w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania. Tym samym według wyżej wskazanych reguł sprawa winna być załatwiona niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca. Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę wpłynął do Wojewody w dniu [...] września 2021 r., zaś w dniu [...] września 2021 r. Spółka złożyła informację Starosty [...] na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Od tej daty rozpoczął się dla Wojewody bieg terminu do załatwienia sprawy – jego koniec przypadał na dzień [...] października 2021 r. Wojewoda przekroczył ten termin, ponieważ załatwił sprawę dopiero w dniu [...] grudnia 2021 r. Organ nie dopełnił także obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., tj. po upływie wskazanego terminu nie poinformował strony o przyczynach zwłoki ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Należy podkreślić, że organ wezwał stronę do wyjaśnień dopiero dnia [...] października 2021 r. (odpowiedź na rozmowę telefoniczną). W e-mailach z dnia [...] i [...] października 2021 r. Spółka wyjaśniła powody dla których dołączyła informację Starosty [...] (właściwego ze zwględu na siedzibę skarżącej) i wskazała na art. 88c ust. 1a u.p.z.i.r.p. Kolejne wezwanie do przedłożenia informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy cudzoziemca organ wystosował do Spółki w dniu [...] listopada 2021 r. – już po upływie terminu do załatwienia sprawy z art. 35 § 3 k.p.a. Sąd zauważa, że Wojewoda w toku postępowania wzywał stronę (czy to telefonicznie czy pisemnie) do wskazania głównego miejsca wykonywania pracy, a strona konsekwentnie w swojej korespondencji wskazywała, iż praca świadczona będzie na terytorium całego kraju. Również w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. strona – przykładowo wskazując hotele, w których ma być świadczona praca – jednoznacznie na wstępie oświadczyła, że zleceniobiorcy będą wykonywać zlecenia na terenie całej Polski. Wobec powyższego niezrozumiałe jest stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż dopiero ostatnia korespondencja, w której wskazano dokładnie miejsca wykonywania pracy pozwoliło na ocenę formalną prawidłowości przedłożonej informacji. Odnosząc się do powyższego stanowiska organu wskazać należy, iż zgodnie z art. 88c ust. 1a u.p.z.i.r.p. w przypadku gdy specyfika pracy wykonywanej przez cudzoziemca nie pozwala na wskazanie głównego miejsca jej wykonywania, informację, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje starosta właściwy ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Skarżący powołując się na powyższą regulację od samego początku wskazywał, że z uwagi na specyfikę zatrudnienia nie jest możliwe wskazanie głównego miejsca wykonywania pracy i z tego względu przesłano informację Starosty [...] właściwego ze względu na siedzibę podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Akta administracyjne niniejszej sprawy pozwalają na stwierdzenie, iż nadesłane wraz z wnioskiem dokumenty, uzupełnione w dniu [...] października 2021 r. o jednoznaczne oświadczenie Spółki, z powołaniem się na art. 88c ust. 1a u.p.z.i.r.p., o świadczeniu pracy na terytorium całego kraju, pozwalały organowi na rozpoznanie sprawy. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, bowiem w prawnie określonym terminie nie załatwił sprawy, nie poinformował również strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, zauważyć przyjdzie, że ewentualne problemy kadrowo-organizacyjne wynikające z dużej liczby spraw (znaczącego wzrostu wpływu liczby wniosków w sprawach cudzoziemców), znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w ustawowo przewidzianych terminach. Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy zwłoka organu (bezczynność lub przewlekłość postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzrost liczby spraw do załatwienia (jak podał organ – lawinowy i stale się utrzymujący wzrost liczby składanych wniosków) musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Reasumując, Sąd zgodził się ze skarżącą Spółką, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł na mocy art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w punkcie II wyroku. Powołane przez Wojewodę okoliczności związane z dużym napływem wniosków, jak i brakami kadrowymi Sąd wziął pod uwagę oceniając, czy stwierdzona w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy mieć na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W niniejszej sprawie okoliczności związane z charakterem i okresem stosunkowo niewielkiej zwłoki w załatwieniu sprawy (2 miesiące) nie pozwalały na stwierdzenie, że po stronie Wojewody doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że główną przyczyną zwłoki były obiektywne braki kadrowe i zwielokrotniony wpływ spraw. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że Urząd Wojewódzki w P. odnotowuje od kilku lat znaczny napływ spraw z zakresu pozwoleń na pobyt i pracę cudzoziemców. Sądowi znana jest również argumentacja organu o niewystarczającej obsadzie kadrowej. W rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, jak i termin rozpoznania wniosku skarżącego, Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej Spółki sumy pieniężnej. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki te są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowo swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, CBOSA). Jak wskazano wyżej, zdaniem Sądu nie można zarzucić organowi celowego i rażącego przedłużania czasu prowadzonego postępowania. Z uwagi na wydanie zezwolenia przed datą rozpoznania skargi funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji finansowej straciła na znaczeniu. Zdaniem Sądu przyznanie sumy pieniężnej powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale przede wszystkim, radykalnym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca tego uszczerbku nie wykazała, a w dacie rozpoznania skargi zezwolenie na pracę zostało już wydane. Nie można też organowi zarzucić znaczącego przekroczenia terminu załatwienia wniosku. Wobec tego w opisanym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt IV wyroku. Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skoro wniosek z dnia [...] września 2021 r. dotyczył wydania zezwolenia na pracę cudzoziemcowi. W tym zakresie więc również skargę oddalono. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, Sąd orzekł w punkcie V wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na mocy art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.