II SAB/Po 101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] 2016 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem złożonym w Starostwie Powiatowym w N. w dniu 28 września 2016 r., J. B. wystąpił na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej w skrócie “u.d.i.p.") o udzielenie informacji publicznej w postaci wglądu i możliwości dokonania kserokopii całości dokumentacji związanej z wnioskami firmy E. z M. dotyczącej wydania decyzji budowlanych dla farm wiatrowych K. . W uzasadnieniu wnioskodawca odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego dostępu do informacji wytworzonych przez podmioty publiczne. W odpowiedzi na wniosek Wicestarosta Powiatu N. pismem z dnia 18 października 2016 r., znak [...], poinformował, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w myśl art. 6 u.d.i.p. J. B. pismem z dnia 14 listopada 2016 r. wniósł za pośrednictwem organu skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. skarżący wniósł o orzeczenie, czy informacja o którą wnioskował jest formacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., zobowiązanie Starosty [...] do udzielenia wnioskowanej informacji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ w sposób nieuprawniony zawęził informację publiczną do wyszczególnionych przykładów zawartych w art. 6 ustawy. Tymczasem z przyjętego orzecznictwa wynika, iż takie zawężenie jest nieuprawnione. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem projekt budowlany i inne dokumenty związane z tą sprawą stanowią integralną część procedury administracyjnej. W związku z tym informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do realizowania powierzonych mu prawem zadań. Identyfikacja określonego we wniosku dokumentu jako informacji publicznej determinuje konieczność jego udostępnienia, natomiast jeżeli w ocenie organu istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to zobligowany jest on do załatwienia wniosku w formie procesowej. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Przekazując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Starosta poinformował, że nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016., poz. 166) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. W tym miejscu należy podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także tej, której organ faktycznie nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie "zwykłym" pismem. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), albo gdy podlegają one udostępnieniu w innym trybie, aniżeli przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, dalej u.d.i.p.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24.05.2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, CBOSA). Mając powyższe na uwadze skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Starosty. Skarżący domagał się dostępu do całości dokumentacji związanej z wnioskami firmy E. z M. , dotyczącej wydania decyzji budowlanych dla farm wiatrowych K. . Starosta uznał, że wniosek dotyczy informacji, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., a udzielając wnioskodawcy odpowiedzi nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie tego stanowiska, którego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podzielił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. I tak udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i innych podmiotach, wymienionych w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania (w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych), o danych publicznych, takich jak np. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności zaś aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a wymienionej ustawy. Wydawane przez organ architektoniczno-budowlany decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej podanym. Z przepisu art. 34 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) wynika, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt ten stanowi zatem integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki posiadać będą także te dokumenty, których organ używa do realizowania powierzonych mu prawem zadań. Istotnym jest, aby dokumenty te służyły realizacji powierzonych prawem zadań i odnosiły się do nich bezpośrednio. Tym samym projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w drodze decyzji organu budowlanego stanowi informację publiczną również w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., przez co nieuzasadnionym jest wyłączenie go od udostępnienia w tym trybie. W tym zakresie Sąd orzekający aprobuje poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż stanowi to konieczną i wystarczającą przesłankę do jego udostępnienia (patrz : wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2007 r., IV SA/Po 656/07, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 21 listopada 2012 r., II SAB/Go 41/12). Przymiot informacji publicznej posiadają także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie do tych dokumentów należą do innego podmiotu. Należy jednakże pamiętać, że dostęp do informacji publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi bowiem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Kwestia powyższa powinna być jednak przedmiotem oceny organów administracji publicznej i na obecnym etapie sprawy, gdy z uwagi na stanowisko organu obowiązkiem sądu było wyłącznie rozstrzygnięcie jaki charakter ma żądana informacja, przedwczesnym byłoby wypowiadanie się w kwestii przyszłego sposobu rozpatrzenia wniosku skarżącego. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze takie brzmienie powołanego przepisu Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Starostę Powiatu N. do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 września 2016 r. w terminie 14 dni od dnia przekazania przez Sąd akt sprawy wraz z prawomocnym odpisem wyroku. Sąd uznał, ze w kontrolowanej sprawie stan bezczynności organu nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa z uwagi na bezzwłoczne udzielenie skarżącemu odpowiedzi na piśmie odnośnie niemożności uwzględnienia wniosku z uwagi na prezentowane stanowisko co do zakresu art. 6 u.d.i.p.. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę prawną w przepisie art. 200 p.p.s.a. i obejmuje zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów sądowych w wysokości [...] zł. Sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.