II SAB/Po 103/13

Dnia 15 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 roku sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia wniosku J. K. z dnia [...] sierpnia 2013 roku w terminie 14 dni od dnia wpływu do organu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku tutejszego Sądu, II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Wielkopolskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 357,- zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. J. K. zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o przesłanie kopii orzeczenia wydanego przez Wojewodę Wielkopolskiego po powzięciu w dniu [...] września 2010 r. informacji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta i Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak [...], w oparciu o którą została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty J. nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., znak [...]. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że Wojewoda Wielkopolski dowiedział się o decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w dniu [...] września 2010 r., po doręczeniu mu żądania wznowienia postępowania z dnia [...] września 2010 r. Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną decyzję, może natomiast stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności także decyzji zależnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wojewoda Wielkopolski powinien był wszcząć z urzędu postępowanie, a następnie wydać decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty J. z dnia [...] czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę. Tym bardziej, że skarżący uzyskał informację o podjęciu stosownych działań przez organ w dniu [...] maja 2013 r. Wobec tego skarżący wnosi o przesłanie kopii żądanej decyzji, a gdyby taka decyzja nie została wydana – o powiadomienie, że taka informacja publiczna nie została wytworzona. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Wielkopolski negatywnie rozpatrzył wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r., wskazując, że żądane przez niego informacji nie mają charakteru informacji publicznej. Dane te dotyczą bowiem indywidualnej sprawy obywatela – strony postępowania administracyjnego, a nie spraw o charakterze publicznym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w zakresie udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej - kopii orzeczenia wydanego przez organ po powzięciu informacji o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Mimo upływu 14 dni, wniosek ten nie został załatwiony. Zamiast żądanej informacji skarżący otrzymał natomiast pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r., w którym Wojewoda Wielkopolski uznał, iż dane interesujące skarżącego nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Tymczasem akty spraw administracyjnych, a w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć stanowią niewątpliwie informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 powołanej ustawy. Dlatego badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega poprawność stosowania przepisów w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jak wynika z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), kontrola działalności organów administracyjny publicznej obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność tych organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez ustawodawcę terminie. Z tej perspektywy pozbawione znaczenia są natomiast powody, ze względu na który dany akt lub czynność nie zostały podjęte. Wskazać przy tym należy, że skarga na bezczynność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona skorzystaniem ze środka zaskarżenia na drodze administracyjnej. Udostępnienie informacji publicznej stanowi bowiem czynność materialno-techniczną, do której zastosowanie nie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Wprawdzie według art. 52 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy, powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, lecz niemniej bezczynność w przypadku udostępnienia informacji publicznej nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Ustawodawca nie przewiduje w tym wypadku żadnych dodatkowych środków zaskarżenia, wobec czego skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez konieczności wzywania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na wstępie należy ponadto zauważyć, że pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. J. K. zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego o udostępnienie mu informacji publicznej – (1) kopii decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nr [...] Starosty J. z dnia [...] czerwca 2003 r., znak [...], albo (2) powiadomienie go o niewszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. (k. 2 akt adm.). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były one kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tejże ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Tym samym ustawodawca wdraża art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w świetle którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przy czym wedle art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo to obejmuje także dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy, każdemu przysługuje co do zasady prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jak wynika natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący był podmiotem czynnie legitymowanym do żądania udzielenia informacji publicznej, a Wojewoda Wielkopolski podmiotem biernie legitymowanym do udostępnienia takiej informacji. Kluczowe wątpliwości w niniejszej sprawie wyłoniły się na tyle pytania, czy kopia decyzji administracyjnej lub powiadomienie o niewszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej mieszą się w pojęciu informacji publicznej. Wojewoda Wielkopolski w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. (k. 12 akt adm.) i w odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2013 r. (k. 10-11 akt sądowych) konsekwentnie utrzymywał, że powyższe dane nie są objęte definicją z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż dotyczą postępowania administracyjnego prowadzonego w odniesieniu do indywidualnego podmiotu. Informacje te nie poruszają zatem spraw publicznych. Co więcej, w ramach postępowania, od którego nawiązuje wniosek z dnia [...] sierpnia 2013 r., skarżący nie uzyskał nawet przymiotu strony. Z powyższym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Trzeba bowiem zauważyć, że oprócz ogólnej definicji zawartej w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, ustawodawca precyzuje pojęcie informacji publicznej poprzez wskazanie w art. 6 cytowanej ustawy w sposób przykładowy katalogu danych, które podlegają udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze tejże ustawy, do informacji publicznych zostały zaliczone w szczególności dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Z tej perspektywy nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja administracyjna jako taka mieści się w pojęciu aktu administracyjnego lub innego rozstrzygnięcia, a zatem podlega udostępnieniu, o ile naturalnie została wytworzona przez organ lub znajduje się w jego dyspozycji. Tym samym Wojewoda Wielkopolski był co do zasady zobowiązany do spełnienia żądania skarżącego, dokonując naturalnie anonimizacji kopii decyzji żądanej przez J.K., jeżeli taka decyzja została wydana. Podobnie należy również ocenić ewentualne powiadomienie o niewszczęciu postępowania, którym zainteresowany jest skarżący. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wedle art. 13 powołanej ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z materiału zebranego w aktach sprawy wynika z kolei, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie został jak dotąd załatwiony przez organ administracji publiczne, co z kolei oznacza, że Wojewoda Wielkopolski pozostaje w stanie bezczynności. Pomimo szerokiego ujęcia prawa dostępu do informacji publicznej, nie ma ono jednak charakteru bezwyjątkowego. Ustawodawca wskazuje bowiem w art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, że wspomniane prawo podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych i o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak i ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, chyba że wspomniane osoby pełnią funkcje publiczne lub zrezygnują z przysługującego im prawa. W takim wypadku organ administracji publicznej powinien zgodnie z art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy wydać decyzję administracyjną by skutecznie uchylić się od zarzutu pozostawania w stanie bezczynności. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika by taka decyzja administracyjna została podjęta w rozważanej sprawie. Należy zatem uznać, że Wojewoda Wielkopolski był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji żądanych przez J. K. Informacja publiczna nie została jednak przekazana skarżącemu, przy czym organ nie wyznaczył też terminu przekazania tej informacji zgodnie z art. 13 ust. 2 powołanej ustawy, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy. Wobec tego należy stwierdzić, że Wojewoda Wielkopolski pozostawał w stanie bezczynności, a zarzutu tego nie udało mu się skutecznie uchylić. W tej sytuacji należało na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zobowiązać Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia wniosku J. K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia wpływu do organu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd stwierdził przy tym, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda Wielkopolski nie zostawił bowiem bez rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r., odpowiadając na żądanie J. K., choć w sposób niewłaściwy, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Niezgodne z prawem rozpatrzenie wniosku skarżącego wynikało zatem nie tyle z lekceważącego stosunku organu do przepisów, co raczej z ich błędnej interpretacji. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).