II SAB/Po 103/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. bezczynność Fundacji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu R. B. kwotę [...][[...]] złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. /-/J. Szuma W skardze, która wpłynęła do Sądu [...] czerwca 2021 r. (podano błędną datę "[...] stycznia 2020 r.") R. B. wniósł skargę na bezczynność Fundacji [...] (zwanej dalej "Fundacją") w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] marca 2021 r. Wniosek ten obejmował następujące pytania, cyt.: 1. "Jakich dokładnie usług promocji K. S. I. w prasie i Internecie dotyczyła faktura wystawiona przez a. s.c. R. B., T. C. na kwot? [...] zł? Proszę o dostarczenie skanu usługi w prasie, podanie tytułu prasowego, roku i miesiąca wydania. W przypadku usługi w internecie proszę o podanie adresu strony [...] 1 2. Proszę o przedstawienie próbki materiałów promocyjnych, których dotyczyła faktura wystawiona przez a. s.c. R. B., T. C. na sumę [...] zł? W jakiej ilości zostały one wyprodukowane? Gdzie zostały one ewentualnie rozkolportowane? 3. Czy pozostała na koncie [...] kwota z tytułu opłat za kursy języka [...] w roku 2017 na UAM w ramach K. S. I. została od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia dzisiejszego przelana na jakieś inne konto? Czy ktoś z U[...] wnosił o dokonanie takiego przelewu? Jeśli tak proszę podać jego imię i nazwisko, numer konta, na i które ta kwota została przelana, kto jest właścicielem rachunku bankowego?" W odpowiedzi na skargę Fundacja wniosła o jej skargi i wyjaśniła, że jest podmiotem prawa prywatnego, który nie realizuje zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego (to jest ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1057 z późn. zm. – uw. Sądu), a także nie korzysta ze środków publicznych. Jest podmiotem odrębnym od Uniwersytetu [...], finansuje się samodzielnie z własnej działalności gospodarczej. Świadczy usługi na rzecz indywidualnych podmiotów. W ocenie Fundacji wpływy na jej rachunek uiszczane przez prywatne osoby – między innymi na poczet pokrycia kosztów organizowanych wydarzeń takich jak kursy maturalne, czy bale sylwestrowe – nie stanowią informacji publicznej. Nie stanowi takiej informacji także sposób wykorzystywania środków. Fundacja dodała, że nie jest podmiotem dotowanym ze środków publicznych, w szczególności ze środków Uniwersytetu [...]. Zarządzeniem z dnia [...] września 2021 r. sędzia sprawozdawca zarządził wezwać Fundację do nadesłania pełnego i aktualnego tekstu statutu (ze zmianami lub tekst jednolitego) wraz z załącznikami (k. 50 akt sądowych). Przy piśmie z dnia [...] września 2021 r. statut Fundacji został nadesłany do akt sądowych (k. 63-73 akt sądowych). Kolejnym zarządzeniem z dnia [...] października 2021 r. sędzia sprawozdawca polecił wezwać Fundację do nadesłania szczegółowych wyjaśnień (zestawień, list, względnie dokumentów księgowych), jakie zadania fundacja realizuje oraz w oparciu o jakie środki finansowe i majątek Fundacja działa, zważając na szeroki i kosztowny zakres aktywności tego podmiotu przedstawiony na publicznej dostępnej stronie internetowej ([...]/). Zwrócono się w szczególności o udostępnienie takich informacji i materiałów, które pozwalają stwierdzić bądź wykluczyć, czy zadania Fundacji mają charakter publiczny oraz czy Fundacja dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn zm., dalej "u.d.i.p."). (k. 76 akt sądowych). Przy piśmie z dnia [...] października 2021 r. pełnomocnik Fundacji nadesłała szczegółowy opis projektów realizowanych przez ten podmiot wraz z informacjami o ich finansowaniu, a także - dodatkowo – pełen wykaz księgowy wszystkich wpłat w 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, jak i też inne, w tym akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skargę można złożyć też na bezczynność lub przewlekłość, jeżeli organ nie wydaje aktów lub nie podejmuje czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (w przypadku pkt 4a można wnieść tylko skargę na przewlekłość). Trzeba przy tym podkreślić, że skarga na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej (lub podmiotu funkcjonalnie wykonującego zadania władcze) jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego, które docelowo przez opieszały organ miały być wydane lub podjęte. W sprawie R. B. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Fundacji w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej. Należało zatem zbadać, czy skarga złożona w czerwcu 2021 r. była dopuszczalna, a konkretnie, czy Fundacja – której zarzucono niedziałanie – może być uznana za organ administracji w sensie funkcjonalnym. Oczywistym jest, że co do zasady istnieje prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie załatwienia przez podmiot zobowiązany wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jeżeli bowiem do podmiotu zobowiązanego wniesiono wniosek o udostępnienie takiej informacji, to ten jest obowiązany zareagować w określonym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) przez udostępnienie żądanych materiałów albo przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej odmownej lub umarzającej postępowanie (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z reguły w sprawach o dostęp do informacji publicznej kwestia statusu podmiotu zobowiązanego nie jest kontrowersyjna. W praktyce bowiem wnioski o udostępnienie tego rodzaju informacji kierowane są najczęściej do organów administracji czy innych instytucji o jednoznacznie publicznym charakterze. Wskazane wyżej doświadczenia z praktyki nie mogą jednak przysłonić tego, że status podmiotu, do którego kierowane jest żądanie, ma fundamentalne znaczenie dla oceny jego obowiązków. Poza organami władzy i organami samorządów zawodowych gospodarczych oraz zawodowych, podmiotów reprezentujących Skarb Państwa oraz podmiotów o ściśle państwowym lub samorządowym charakterze (art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.d.i.p.), zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są – zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Stosownie u.d.i.p. może stać się problematyczne, gdy jako podmiot zobowiązany (czyli podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej) wskazano taką osobę, która realizuje pewne cele społeczne, ale nie podpada ściśle pod art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie to już raz ujawniło się i stało się nawet przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05, (ONSAiWSA 2005 r. nr 4, poz. 63), która dotyczyła spółdzielni mieszkaniowych. W uchwale tej wprost stwierdzono, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny badał na potrzeby uchwały status specyficznego podmiotu, jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa, niemniej jednak zarazem przedstawił pewne uniwersalne tezy, które można odnieść także do innych podmiotów w podobnej sytuacji i o podobnej charakterystyce. Wskazał między innymi, że wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Z akt sprawy (między innymi danych z Krajowego Rejestru Sądowego i pism Fundacji) wynika, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej Fundacja nie była i nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie wykonuje zadań publicznych ani nie dysponuje majątkiem publicznym. Z akt nie wynika także okoliczność, jakoby Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, względnie jednostki samorządu gospodarczego i zawodowego mogły mieć w jakikolwiek sposób pozycję dominującą w stosunku do Fundacji. Fundacja [...]" jest fundacją w rozumieniu ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2167, dalej "u.f."). Zgodnie z art. 1 u.f. fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami. Fundacja, której dotyczy niniejsza sprawa, zgodnie z danymi wpisanymi do Krajowego Rejestru Sądowego, działa na rzecz zaspokajania potrzeb naukowych, oświatowo-wychowawczych, kulturalnych, kultury fizycznej i sportu studentów i absolwentów uczelni wyższych, także na rzecz zaspokajania takich potrzeb środowisk akademickich (zob. k. 57 akt sądowych). Problem oceny fundacji, jako podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. nie doczekał się szerokiego dorobku orzeczniczego. Znaczna część wyroków dotyczy tej samej, współcześnie utworzonej fundacji, która powstała z inicjatywy rządu RP i została ufundowana przez spółki Skarbu Państwa w celu promocji i ochrony wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej oraz polskiej gospodarki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21 , III OSK 1161/21 , III OSK 306/21 z dnia 20 stycznia 2021 r., III OSK 2493/21 oraz z dnia 21 kwietnia 2020 r. I OSK 894/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzecznictwo to nie jest adekwatne do niniejszej sprawy, gdyż fundacja (której wymienione wyżej wyroki dotyczyły) została nie tylko utworzona przez państwowe spółki, to jeszcze korzystała z finansowania z publicznych źródeł. Problematyka fundacji, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej została przedstawiona także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2020 r., II SAB/Gd 83/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), który ocenił, iż konkretna przezeń oceniana fundacja podlega pod działanie u.d.i.p., ale nie z tego powodu, jaki jest jej charakter, ale z takiego oto powodu, że ta obiektywnie wykonuje powierzone jej zadania publiczne, realizując wraz z gminami publiczne programy wsparcia dla różnych grup obywateli i uzyskując z tego tytułu środki publiczne w ramach dotacji ze środków publicznych i dochodów pochodzących z działalności wykorzystującej majątek publiczny. W przeciwieństwie do stanów faktycznych, które stały się podstawą do wydania wskazanych wyżej wyroków, w niniejszej sprawie Fundację [...] nie cechuje zupełnie nic, co świadczyłoby o wykonywaniu przez nią zadań publicznych lub dysponowaniu majątkiem publicznym. Podkreślenia wymaga, że Fundację utworzyły osoby fizyczne, działając we własnym imieniu (zob. akt notarialny z dnia [...] marca 2006 r., rep. A. nr [...] (k. 72-73 akt sądowych). Wykonując zobowiązanie Sądu Fundacja przysłała też opis swojej działalności i dokładną charakterystykę realizowanych przedsięwzięć. Są to przedsięwzięcia na rzecz społeczności studentów, absolwentów czy społeczności akademickiej, jednak żadne z nich nie jest realizowane przy udziale środków publicznych. Co więcej, dla uprawdopodobnienia przedstawianych tez Fundacja przesłała listę księgowań na kontach analitycznych, z której wynika, że na wpływy składają się opłaty za kursy maturalne ("sprzedaż"), kwitowane rachunkami. Podsumowując skoro Fundacja, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika A. D., konsekwentnie twierdzi i uprawdopodabnia, że w ogóle nie korzystała ze środków publicznych i nie dysponowała mieniem publicznym to oznacza, że Sąd nie ma podstaw, aby zakładać, iż jest inaczej. Ubocznie Sąd wskazuje, że bierze pod uwagę okoliczności znane mu z urzędu, a więc, że w odrębnie prowadzonym postępowaniu karnym ujawniono, iż mogło dojść do domniemanego przelewu (przelewów) środków za kursy języka koreańskiego prowadzone w ramach Instytutu Króla Sejonga na U[...] na rachunek jednej z fundacji studenckich. Opisał to skarżący we wniosku, który był częścią materiału w sprawie objętej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] września 2021 r., II SAB/Po [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet jednak, gdyby fakt ten został potwierdzony, a fundacją odbierającą środki byłaby Fundacja [...]", to nie oznaczałoby, że mamy do czynienia z podmiotem spełniającym warunki z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jeżeli bowiem domniemane środki za kursy przelano nienależnie, to nie byłoby to równoznaczne z przekazaniem majątku publicznego do dysponowania, ale po prostu wadliwą wpłatą podlegającą zwrotowi. Nadto, rozważany fakt nie dotyczy przelewów o charakterze publicznej dotacji i innego finansowania nieodpłatnego czy bezzwrotnego, które wiązałyby się z wsparciem jakichkolwiek powierzonych oficjalnie zadań publicznych. Opisane więc w sprawie II SAB/Po [...] okoliczności dotyczące domniemanych, nieprawidłowo skierowanych wpłat, nie świadczą ani o dysponowaniu przez Fundację majątkiem publicznym ani o realizacji przez nią powierzonych zadań publicznych. Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że oświadczenia pełnomocnika Fundacji oraz przedłożona dokumentacja pozwala stwierdzić, że nie ma ona cech określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., co oznacza, że ciążą na niej obowiązki z tej ustawy. Z tych powodów skarga na bezczynność Fundacji w zakresie udostępnienia informacji publicznej podlega odrzuceniu. Sąd, mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O zwrocie wpisu od skargi (punkt 2. sentencji) postanowiono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. /-/J. Szuma