II SAB/Po 108/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi A. Ł. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie przekazania wniosku postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis w wysokości 200 (słownie: dwieście) zł. /-/ Tomasz Świstak W dniu 7 marca 2013 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął datowany na 4 marca 2013 r wniosek A. Ł. o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. wydanego w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż, w trybie bezprzetargowym, nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W nagłówku pisma z dnia 4 marca 2013 r. znajdował się zapis, iż jest ono kierowane podmiotu określonego jako "Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy Urzędzie Wojewody Poznańskiego ul. Niepodległości 16/18 61-713 Poznań". W dniu 18 kwietnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek A. Ł. datowany na 11 kwietnia 2014 r. o przekazanie wyżej opisanego wniosku, który skarżący – według własnego oświadczenia opartego na dowodzie nadania pocztowego – złożył w dniu 5 marca 2013 r., a który powinien być jego zdaniem przekazany przez Starostę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy Urzędzie Wojewody Wielkopolskiego wraz z kompletem dokumentów. W dniu 14 sierpnia 2014 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga A. Ł. z dnia 11 sierpnia 2014 r. na działanie Starostwa Powiatu [...] z siedzibą w P., w której zarzucił on Staroście [...] bezczynność w zakresie przekazania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przy Urzędzie Wojewody Wielkopolskiego jego wniosku z dnia 5 marca 2013 r. o uchylenie zarządzenia nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. Skarżący wyjaśnił, że jego wniosek przesłany w dniu 5 marca 2013 r. powinien być przekazany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z kompletem dokumentów z prowadzonego potępiania administracyjnego w sprawie, gdyż jako strona zgodnie z art. 129 § 12 i art. 133 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a) złożył wniosek do SKO za pośrednictwem Starosty i nie mógł być on potraktowany przez Starostę jako informacja. Dalej skarżący wyjaśnił, że: - w dniu 26 lutego 2014 r. otrzymał kopię pisma Kolegium wyjaśniającego kwestie dotyczące jego wniosku, w którym to piśmie "jest deklaracja o przekazaniu do SKO [...] wniosku złożonego w dniu 05 marca 20-13 wraz z dokumentacją"; - w dniu 7 maja 2014 r. otrzymał od Starosty [...] pismo z dnia 11 kwietnia 2014 r., znak [...] informujące o przekazaniu wniosku o uchylenie Zarządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] 2012; - w dniu 23 lipca 2014 r. otrzymał "pismo o wysłaniu dokumentów ze Starostwa Powiatowego w P. do SKO w Poznaniu i dokumenty ponownie tam nie dotarły". Wyjaśnił również, że od 1990 r. stara się o wykup nieruchomości, ciągnie się to nie tylko z jego powodu, ale zawinienie w tym staraniu leży również po stronie organów samorządowych". Skarga zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) przekazana została przez tutejszy Sąd w dniu 14 sierpnia 2014 r. Staroście [...], który następnie złożył w tutejszym Sądzie w dniu 17 września 2014 r. przedmiotową skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie zaś o oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania dotyczącego zbycia wyżej opisanej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) i wyjaśnił, że pismo skarżącego z dnia 4 marca 2013 r. nadesłane do Starostwa, ale adresowane do Kolegium zostało potraktowane jako informacja w sprawie, co wynikało z tego, ze adresatem wniosku było Kolegium i na tej podstawie Starosta uznał, że nadawca przesłał pismo bezpośrednio do adresata, natomiast egzemplarz przesłany do Starostwa Powiatowego w P. został przekazany Staroście jedynie informacyjnie. Organ stwierdził również, że niezwłocznie po otrzymaniu zapytania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu przesłał rzeczony wniosek do Kolegium, wraz z wyjaśnieniami. Z kolei w odpowiedzi na kolejny wniosek skarżącego z dnia 11 kwietnia 2014 r. wyjaśnił mu, że wniosek z dnia 4 marca 2013 r., został przesłany do Kolegium korespondencją z dnia 17 lutego 2014 r.; natomiast po otrzymaniu pisma Kolegium z dnia 11 lipca 2014 r. Starosta [...] przekazał kserokopię wniosku z dnia 4 marca 2013 r., ponieważ nie był już w posiadaniu oryginału dokumentu. Starosta podniósł, że w niniejszej sprawie nie ma miejsca prowadzenie postępowania administracyjnego a tym samym rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, gdyż gospodarowanie nieruchomościami – w tym nieruchomościami Skarbu Państwa – poprzez ich zbywanie należy do problematyki cywilnoprawnej. Wobec tego nie zgodził się ze skarżącym, że pismo z dnia 4 marca 2013 r. stanowiło odwołanie od decyzji administracyjnej, gdyż postępowanie administracyjne nie było w sprawie prowadzone, wobec czego nie mogły zostać naruszone przepisy art. 129 § 1 i art. 133 k.p.a. Starosta nie podzielił stanowiska strony co do przewlekłego prowadzenia postępowania, na co przywołał okoliczności związane z wydaniem zarządzenia nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. Ponadto Starosta podniósł, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona nie wezwała Starosty [...] do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli został sprecyzowany m.in. w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie określonym w punkcie 8 przedmiotowego przepisu. W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Trzeba również dodać, że przekazanie takie nie następuje w drodze wydania aktu administracyjnego, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, o której jedynie należy zawiadomić wnoszącego podanie. Natomiast w myśl art. 66 § 3 k.p.a. w sytuacji gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie wprawdzie adresata podania z dnia 4 marca 2013 r. określono jako "Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy Urzędzie Wojewody Poznańskiego ul. Niepodległości 16/18 61-713 Poznań", ale dalsze czynności podejmowane przez strony wskazują, że niewątpliwą intencją skarżącego było uczynienie adresatem podania z dnia 4 marca 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, które pod wskazanym adresem ma swoją siedzibę. Takie określenie adresata nie wiązało jednak Starosty, który winien był samodzielnie rozważyć, jaki organ jest właściwy dla rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy przedmiotowe podanie i w zależności od poczynionych ustaleń alternatywnie: - samodzielnie rozpoznać podanie merytorycznie, - przekazać podanie organowi właściwemu do jego rozpoznania w trybie przewidzianym w art. 65 § 1 k.p.a., - a w razie braku możliwości ustalenia takiego organu na podstawie danych podania lub stwierdzenia, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, zastosować regulację zawartą w art. 66 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że przy przekazywaniu podania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. czy też jego zwracaniu na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. innemu organowi, organ przekazujący nie ma dowolności w określeniu swego statusu i charakteru podania, bowiem aby wykluczyć własną właściwość w danej sprawie (brak właściwości), musi ustalić stan faktyczny sprawy (przedmiot sprawy) a następnie przeanalizować przepisy ustrojowe i przepisy prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 10/11, LEX nr 1081966). Dalej wskazać należy, iż o ile sprawa ma charakter sprawy administracyjnej to organ, który podanie otrzymał i nie nadał mu odpowiedniego biegu pozostaje w bezczynności i to niezależnie od tego czy jest organem obiektywnie właściwym do jego rozpoznania, która to bezczynność podlega kognicji sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Również w przypadku gdy sprawa, której dotyczy podanie nie ma charakteru sprawy administracyjnej bezczynność w rozpoznaniu podania podlegać będzie kognicji sądów administracyjnych. Rozważenie tej okoliczności jest o tyle istotne w realiach niniejszej sprawy, że pogląd taki wyrażony został przez skarżony organ w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazano, że sprawa nabycia przez A. Ł. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Powyższe oznacza, iż w przypadku uznania tego poglądu za trafny właściwym sposobem załatwienia podania z dnia 4 marca 2013 r. przez Starostę winno być zwrócenie podania wnoszącemu, co w myśl art. 66 § 3 k.p.a. winno nastąpić w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Bezczynność w wydaniu takowego postanowienia także podlegać będzie kognicji sądu administracyjnego, bowiem w myśl art. 3 § 2 pkt 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, zaś zgodnie pkt 8 tej samej jednostki redakcyjnej kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zauważyć jednakże należy, iż skarżący przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność Starosty [...] nie wniósł stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. i art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia (którym zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. jest Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu) zażalenia na bezczynność Starosty w rozpoznaniu jego podania z dnia 4 marca 2013 r. o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. wydanego w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż, w trybie bezprzetargowym, nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...]. Jak wynika zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5 tego przepisu jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie ( § 2). Natomiast w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.), a w stosunku do innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia należy również – co do zasady – przed wniesieniem skargi wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, jednakże termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (art. 52 § 4 p.p.s.a.). Z przepisu art. 37 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie przewidzianych w ustawie środków zaskarżenia, a w przypadku ich braku, niewyczerpanie trybu określonego w art. 52 § 3 lub 4 p.p.s.a. skutkuje odrzuceniem skargi, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak wykazano zaś powyżej taka sytuacja procesowa zaistniała w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a, skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekła na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie wpisu wiąże Sąd od momentu uprawomocnienia się postanowienia o odrzuceniu skargi. /-/ Tomasz Świstak