II SAB/Po 109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia [...] maja 2013 r. M. K. zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w P. z wnioskiem o przekazanie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.), kto zgłaszał działki nr [...] i [...], obręb O., Gm. K. G., w ramach wsparcia systemu płatności bezpośrednich, programach rolnośrodowiskowych bądź płatnościach ONW w latach 2009-2012. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że informacje te są mu potrzebne w związku z postępowaniem sądowym. W odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR oświadczył, że wskazane przez skarżącego informacje dotyczą danych osobowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101 poz. 926 z późn. zm.) i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., zatytułowanym "odwołanie od decyzji", M. K. zakwestionował stanowisko organu administracji publicznej, wyrażonej w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wniosek z dnia [...] maja 2013 r. został złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i zmierza do przygotowania sprawy sądowej przeciwko poprzednim właścicielom wymienionych działek w celu ochrony jego interesu prawnego. Żądane informacje mieszczą się w ocenie skarżącego w pojęciu informacji publicznej, zwłaszcza, że ARiMR zajmuje się w szczególności wspieraniem rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich poprzez wdrażanie instrumentów współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej oraz udzieleniem pomocy z krajowych środków publicznych. Interesujące skarżącego informacje dotyczą zatem pomocy finansowej udzielanej ze środków publicznych. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. nie mogło być potraktowane jako odwołanie, gdyż jego żądanie z dnia [...] maja 2013 r. nie stanowiło w istocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym również odpowiedź Agencji z dnia [...] czerwca 2013 r. nie może być uznana za decyzję administracyjną. Organ zaznaczył przy tym, że żądane przez skarżącego informacje nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, a zatem wystarczającą reakcją na pismo z dnia [...] maja 2013 r. było przesłanie powiadomienia w formie zwykłego pisma, co też uczyniono. Jednocześnie organ wskazał, że informacje o beneficjentach środków wypłacanych przez ARiMR stanowią dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Tym samym ARiMR nie może ich udostępniać. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia żądanych przez niego informacji. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98 poz. 634 z późn. zm.), ARiMR jest państwową osobą prawną, która w myśl art. 6 powołanej ustawy realizuje m.in. zadania dotyczące płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, regulacji rynków rolnych, rozwoju obszarów wiejskich oraz prowadzenia rejestru zwierząt gospodarskich. Podmiot ten udziela zarazem w ramach swoich kompetencji także pomocy finansowej określonym beneficjentom, co z kolei oznacza, że jest on zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie, wszelkie przesunięcia środków publicznych dokonywane przez ARiMR powinny być przejrzyste i jawne dla obywateli, co z kolei przemawia za zakwalifikowaniem żądanej informacji jako informacji publicznej. Oznacza to w konsekwencji, że obecnie organ pozostaje w stanie bezczynności, skoro wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. nie został jak dotąd rozpatrzony. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Nadto zaznaczył, że obecnie – po wydaniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt C-92/09 i C-93/09 – wykaz beneficjentów, publikowany na stronie internetowej ARiMR, nie zawiera już danych o osobach fizycznych, lecz jedynie dane o osobach prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. M. K. w związku z toczącym się postępowaniem sądowym zwrócił się o udostępnienie mu informacji o tym, kto zgłaszał działki o nr [...] i [...], obręb O., Gm. K. G., w ramach "wsparcia systemu płatności bezpośrednich, programach rolnośrodowiskowych, bądź płatnościach ONW w latach 2009-2012" (k. nienumerowana akt adm.). We wniosku skarżący powołał się na przepisy ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Żądanych informacji skarżący do chwili obecnej nie uzyskał. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tejże informacji i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tejże ustawie. Z art. 2 cytowanej ustawy wynika zarazem, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje co do zasady każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wyjątek w tej mierze został przewidziany w art. 5 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy, wedle którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak i ze względu na prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym w warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jednocześnie ustawodawca wskazuje w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: (1) organy władzy publicznej, (2) organy samorządów zawodowych i gospodarczych, (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, a także (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy zauważyć, że M. K. był w świetle art. 2 powołanej ustawy podmiotem czynnie legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") był natomiast na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Legitymacja bierna do rozpatrzenia wniosku skarżącego wynika bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98 poz. 634 z późn. zm.), zgodnie z którym ARiMR jest państwową osobą prawną, oraz z art. 4-6 powołanej ustawy, określających szczegółowo zadania publiczne wykonywane przez ARiMR. Do tych ostatnich należy wedle art. 6 pkt 1 cytowanej ustawy realizowanie zadań dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, regulacji rynków rolnych, rozwoju obszarów wiejskich oraz prowadzenia rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad zwierząt, a także wykonywania innych czynności związanych z oznakowaniem bydła, owiec, kóz i świń. Tym samym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR jest podmiotem reprezentującym państwową osobę prawną, co dodatkowo potwierdza art. 10 ust. 1 wymienionej ustawy, według którego podmiot ten może wydawać decyzje administracyjne. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczyły jednak kwestii uznania żądanych przez skarżącego danych za informację publiczną. Trzeba najpierw zauważyć, że ustawodawca nie definiuje pojęcia informacji publicznej, wskazując jedynie ogólnikowo w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniu tego pojęcia służy katalog przykładowych danych uznanych za informację publiczną zawarty w art. 6 cytowanej ustawy. Jak wynika przy tym z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g wymienione ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o pomocy publicznej. Powyższe może z kolei przemawiać, przynajmniej prima facie, jak wywodzi skarżący, że żądane przez niego dane mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu pomocy publicznej jako wsparcia finansowego udzielanego przez organy administracji publicznej. Taka konkluzja nie jest jednak zdaniem Sądu trafna. Trzeba bowiem najpierw zaznaczyć, że niewątpliwie kwestia środków finansowych wypłacanych przez ARiMR może mieścić się w pojęciu pomocy publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g powołanej ustawy. Niemniej należy także podkreślić, że celem regulacji dotyczącej udostępnienia informacji publicznej jest przede wszystkim zapewnienie przejrzystości działania organów administracji publicznej poprzez ułatwienie obywatelom sprawowania kontroli społecznej w wyniku względnie prostego sposobu uzyskania wiadomości o funkcjonowaniu tychże organów. Tym samym przepisy o dostępie do informacji publicznej pełnią głównie funkcję kontrolną i to nakierowaną na organy administracji publicznej, a funkcja informacyjna jest jej podporządkowana. Oznacza to, że wspomniane przepisy nie służą pozyskiwaniu wszelkich informacji znajdujących się w dyspozycji organów administracji publicznej, lecz co do zasady jedynie tych, które powiązane są z realizacją kontroli społecznej. Oceniając z tej perspektywy wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2013 r., należy konsekwentnie stwierdzić, że żądane przez niego informacje nie mieszą się w pojęciu informacji publicznej. Już we wspomnianym wniosku skarżący wskazał bowiem wyraźnie, że interesujące go dane są mu potrzebne w związku z toczącym się postępowaniem sądowym, a zatem nie służą one sprawowaniu kontroli społecznej funkcjonowania ARiMR. Taki cel uzyskania wymienionych informacji został również określony w piśmie skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. (k. nienumerowana akt adm.). Co więcej, istotą wspomnianych pism z dnia [...] maja 2013 r. i [...] czerwca 2013 r. jest uzyskanie informacji o danych osobowych podmiotów otrzymujących wsparcie w ramach systemu płatności bezpośrednich, programach rolnośrodowiskowych i płatnościach ONW. Takie ujęcie pozostaje bez związku z realizacją kontroli społecznej organów administracji publicznej, a nadto dotyczy w istocie sprawy prywatnej, tj. finansów określonych osób, a nie sprawy publicznej, czyli sposobu rozdysponowania pieniędzy publicznych. Informacje żądane przez skarżącego nie dotyczyły bowiem w rzeczywistości środków pieniężnych przeznaczonych na pomoc publiczną, lecz jedynie pewnej kategorii danych podmiotowych związanych z tymi środkami. Dlatego też należy uznać, że celem wniosku z dnia [...] maja 2013 r. nie było uzyskanie informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale uzyskanie informacji o danych osobowych podmiotów, zindywidualizowanych jedynie poprzez odniesienie się do określonych działek gruntu. Tym samym organy administracji publicznej nie miały obowiązku udzielenia tychże danych osobowych, a zatem nie mogły również pozostawać w stanie bezczynności. Dla uwolnienia się od zarzutu bezczynności wystarczające jest w takim wypadku poinformowanie o tym fakcie wnioskodawcy na piśmie. Sąd pragnie przy tym wskazać, że ustawodawca przewiduje również specjalne tryby pozyskania informacji zgromadzonych przez organy administracji publicznej na potrzeby prowadzenia postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 250 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43 poz. 296 z późn. zm.), jeżeli dokument znajduje się w aktach organu administracji publicznej, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ odpis lub wyciąg z dokumentu, przy czym sąd zażąda udzielenie odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama uzyskać go nie może. Jeżeli natomiast sąd uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może zarządzić by go dostarczono na rozprawę albo przejrzeć na miejscu przez sędziego wyznaczonego lub przez cały skład sądu. Tym samym w oparciu o powyższy przepis skarżący może pozyskać niezbędne dokumenty w trakcie postępowania sądowego. W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270).