II SAB/Po 11/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi L. J. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie wydania, w wyniku wznowienia postępowania, w sprawie dotyczącej warunków zabudowy, decyzji administracyjnej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy S. do załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku L. J. z dnia 10 grudnia 2010r. o wznowienie postępowania, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz skarżącej kwotę 357zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy S. L. J. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2004r. Jako podstawę wniosku wskazano art. 145 § 1 pkt 4 , art. 147 i art. 148 k.p.a. wnioskodawczyni podniosła, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania przedmiotowej decyzji mimo, iż jest właścicielem sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [...], a tym samym posiada interes prawny i jest stroną w postępowaniu, którego wznowienia się domaga. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...]. Organ stwierdził, iż wnioskodawczyni nie była stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodów ciężarowych ze zbiornikami bezodpływowymi i zamkniętym obiegiem wody z przyległymi pomieszczeniami socjalnymi i mieszkaniami służbowymi, motelu adaptowanego z istniejącego budynku biurowego, warsztatu napraw samochodów z dwoma stanowiskami adaptowanego z istniejącej hali magazynowej i transformatora na działkach o nr geod. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w B. przy ul. G. [...]. Działka należąca do L. J. nie jest bowiem działką sąsiadującą z terenem inwestycji. Teren ten jest oddzielony od działki wnioskodawczyni działkami o nr [...] i [...] , które nie były objęte wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011r. , po rozpatrzeniu odwołania L. J. uchyliło decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...]i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, iż w sytuacji gdy okoliczność, czy wnioskodawca był podmiotem legitymowanym do wznowienia postępowania, nie była oczywista, organ I instancji winien wpierw wszcząć postępowanie w drodze postanowienia, a następnie dopiero zbadać czy wnioskodawca posiada przymiot strony i wystąpiła przyczyna wznowienia. Decyzją z dnia [...] 2011 r. o nr [...] Burmistrz Miasta S., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne "w sprawie ustalenia warunków zabudowy nr [...], znak [...] z dnia 31 sierpnia 2004 r. dla inwestycji obejmującej budowę myjni samochodów ciężarowych ze zbiornikami bezodpływowymi i zamkniętym obiegiem wody z przyległymi pomieszczeniami socjalnymi i mieszkaniami służbowymi, motelu adaptowanego z istniejącego budynku biurowego, warsztatu napraw samochodów z dwoma stanowiskami adaptowanego z istniejącej hali magazynowej i transformatora na działkach o nr geod. [...],[...],[...],[...],[...] i [...]w B. przy ul. G. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzji nr [...] z dnia [...] 2010 r. stwierdzono fakt, że dla przedmiotowego terenu została wydana inna decyzja nr [...] z dnia [...] 2008 r., o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych w tym dla wyrobów cukierniczych na terenie działek o nr geod. [...] , [...],[...] , [...] , [...],[...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...] i [...] w B. przy ul. G. [...] na podstawie której inwestor otrzymał prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tym samym sprawa stała się bezprzedmiotowa. Powyższa decyzja Burmistrza Miasta S. został uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. Organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu całkowicie pominął fakt, że zostało ono wydane w ramach postępowania wznowieniowego wszczętego w związku pismem L. J. z dnia 10 grudnia 2010 r. Ponadto uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 kpa. Stanowi ono praktycznie jedynie opis stanu faktycznego. Organ odwoławczy podniósł, iż w pierwszej fazie badania wniosku o wznowienie postępowania organ winien badać jedynie jego dopuszczalność podmiotową lub przedmiotową oraz zachowanie terminu do jego wniesienia. Oceny czy zaistniała przyczyna wznowienia wskazana we wniosku dokonuje się dopiero po wydaniu postępowania o wznowieniu. Postanowieniem z dnia 20 października 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę myjni samochodów ciężarowych ze zbiornikami bezodpływowymi i zamkniętym obiegiem wody z przyległymi pomieszczeniami socjalnymi i mieszkaniami służbowymi, motelu adaptowanego z istniejącego budynku biurowego, warsztatu napraw samochodów z dwoma stanowiskami adaptowanego z istniejącej hali magazynowej i transformatora na działkach o nr geod. [...],[...],[...],[...],[...] i [...]w B. przy ul. G. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] 2011 r. działając na podstawi art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 65 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził wygaśniecie ww. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po przeanalizowaniu akt sprawy, stwierdzono fakt, iż dla przedmiotowego terenu została wydana inna decyzja nr [...] z dnia [...] 2008 r., o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych w tym dla wyrobów cukierniczych na terenie działek o nr geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] , [...] i [...] , [...],[...] i [...] w B. przy ul. G. [...] na podstawie której inwestor otrzymał prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji decyzja z dnia 31 sierpnia 2004. stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa. Pismem z dnia 2 stycznia 2012 r. L. J. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w załatwieniu sprawy tj. zakończenia postępowania wznowionego postanowieniem z dnia 20 października 2011 r. Następnie w dniu 7 lutego 2012 r. L. J. reprezentowana przez r.pr. G. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność w załatwieniu sprawy zakończenia postępowania wznowionego postanowieniem z dnia [...]2011 r. Skarżąca podniosła, iż ww. postanowieniem Burmistrz wznowił z urzędu postępowanie administracyjne i mimo upływu ponad trzech miesięcy przedmiotowa sprawa nie została zakończona. Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż postępowanie wznowieniowe zostało zakończone decyzją z dnia z dnia [...]2011 r., którą stwierdzono wygaśniecie decyzji nr [...]z dnia [...] 2004r. z uwagi na późniejsze wydanie dla tego samego terenu innej decyzji o warunkach zabudowy i zrealizowaniu inwestycji przez innego inwestora na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podniósł, iż pełnomocnik skarżącej odbierał powyższą decyzję w dniu 7 grudnia 2011 r. i nie złożył odwołania a decyzja stała się ostateczna z dniem 3 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 , zwanej dalej p.p.s.a. ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powyższego przepisu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie i nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy S. polegającej na niewydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem z dnia [...] 2011 r. w związku z wnioskiem E. J. z dnia 10 grudnia 2010 r. Zgodnie z art. 149 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Tym samym od dnia wydania tego postanowienia rozpoczynają bieg terminy do załatwienia sprawy – wydania rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. Zgodnie z § 1 powołanego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego to jego zakończenie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania ( § 3 ).W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie w przypadku zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art.36 k.p.a.). Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 52 p.p.s.a. wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Z treści art. 37 k.p.a. obowiązującej w dniu wniesienia przedmiotowych skarg wynika iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie trybu w art. 37 k.p.a. jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, przed wniesieniem skargi do Sądu, E. J. złożyła pismem z dnia 2 stycznia 2011 r. zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tym samym został spełniony warunek dopuszczalności skargi o którym określony w art. 52 p.p.s.a. Postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego stwarzający możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła był dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną przepisach prawa procesowego. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zostały określone w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Natomiast w art. 151 k.p.a. ustawodawca przewidział rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego. Zgodnie z § 1 tego art. 151 właściwy organ po przeprowadzenia postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Trzecim rodzajem decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż kolejnym rodzajem decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i umarzająca postępowanie administracyjne. Ta decyzja zostaje podjęta, gdy w wyniku wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej sprawa podlega przekazaniu sądowi powszechnemu. Natomiast piątym rodzajem decyzji jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia. Wchodzą tu w grę przesłanki umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Taka sytuacja zachodzi, gdy np. organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności takiego postępowania, gdy przed zakończeniem postępowania wznowieniowego, właściwy organ w odrębnym postępowaniu stwierdził nieważność decyzji ostatecznej, której dotyczy postępowanie wznowieniowe lub gdy strona cofnęła swoje żądanie wznowienia postępowania (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do aktualizowany art.151 kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. system Informacji Prawnej LEX, 2012 oraz B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz postępowania administracyjnego, Wydanie 11, Warszawa 2011 r., str. 536 oraz 585 ). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy S. od wydania w dniu 20 października 2011 r. postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...]w związku z wnioskiem E. J. z 10 grudnia 2010 r. do dnia złożenia skargi do Sądu nie wydał, żadnego z wyżej opisanych rozstrzygnięć ani też nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W tym miejscu Sąd podkreśla, iż jakkolwiek w postanowieniu z dnia [...] 2011 r. o wznowieniu postępowania , Burmistrz Miasta i Gminy S. wskazał, iż postępowanie wznawia z urzędu, oraz nie wskazał podstawy wznowienia to jednak z jego treści wynika, iż w rzeczywistości postanowienie to zostało wydane w związku z wnioskiem E. J.. Wskazuje na to odwołanie się do zaleceń wynikających z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. a także dotychczasowy przebieg sprawy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż postępowanie wznowione zostało zakończone decyzją z dnia [...] 2011 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 65 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 162. § 1 pkt 1 k. p. a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Decyzja o wygaśnięciu decyzji ostatecznej wydana w trybie art. 162 § 1 niewątpliwie nie jest jednym z rodzajów rozstrzygnięcia, które może zapaść w wznowionym postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawia art 162 § 1 k.p.a. następuje na podstawie określonych w tym przepisie przesłanek, które nie są tożsame z ściśle określonymi przesłankami uzasadniającymi wzruszenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Oba postępowania tj. w sprawie wygaśnięcia decyzji oraz postępowanie wznowieniowe są niekonkurencyjne, jakkolwiek mają wzajemny wpływ na ostateczny wynik. W toku wznowionego postępowania administracyjnego organ zobligowany do zbadania czy zaistniała jedna z przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 i art. 145a i 145b a następnie wydać jedno z pięciu rozstrzygnięć, o których była mowa wcześniej. W trybie tym nie może wydać innego rozstrzygnięcia nawet jeśli ustali, iż zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (art. 156 k.p.a.) lub stwierdzenia jej wygaśnięcia (art. 162 k.p.a.). Wykrycie tych przesłanek uzasadnia wszczęcie odrębnych postępowań nadzwyczajnych. Tym samym decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2011 r. nie można uznać za decyzję wydaną w trybie wznowionego postanowieniem z dnia 2[...] 2011 r. postępowania, ale jako wydaną w równolegle toczącym się postępowaniu nadzwyczajnym uregulowanym w art. 162 k.p.a. Słusznie zatem podnosi strona skarżąca, iż wznowione postanowieniem dnia 20 października 2011 r., w związku z żądaniem L. J., postępowanie administracyjne nie zostało do tej pory zakończone, a organ pozostaje w bezczynności. Sąd orzekając w zakresie skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania nie jest upoważniony do określenia jaki rodzaj rozstrzygnięcia organ winien wydać w toku danej sprawy. Wykraczałoby to poza granice skargi, o których mowa w art. 134 § 1 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (patrz. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r, w sprawie o sygn. I OSK 198/11 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. II SA/Go 725/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Niemniej Sąd wskazuje, iż organ wydając rozstrzygnięcie w sprawie powinien mieć na względzie, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2010 r. wygasła, co zostało stwierdzone decyzją tego organu z dnia [...] 2011 r. Należy nadto zauważyć, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji, jednocześnie nie znajdując podstaw do określenia, w trybie tego przepisu, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Jednocześnie Sąd nie uznał za zasadne nałożenie na Burmistrza Miasta i Gminy S. grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., nie dopatrując się po stronie organu złej woli. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm)