II SAB/Po 11/18

Dnia 13 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: odrzucić skargę T. K. pełniący służbę na stanowisku specjalisty Służby Celnej pismem z dnia [...] lutego 2017 r. został poinformowany, że z dniem [...] marca 2017 r. będzie świadczył pracę w Izbie Administracji Skarbowej w P. realizując zadania w Urzędzie Skarbowym w L.. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej złożył T. K. propozycję warunków zatrudnienia na stanowisku kontrolera skarbowego. W dniu 18 maja 2017 r. T. K. odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. T. K. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z wezwaniem do przedstawienia mu jako funkcjonariuszowi, propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Datowanym na ten sam dzień pismem T. K. wniósł odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Następnie pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie mu propozycji służby. W dniu 28 grudnia 2017 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej w dniu [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu skargi wniesiono o uznanie, że propozycja pracy stanowi w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, co powoduje, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania. Następnie skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz swoje stanowisko, podtrzymując ocenę, że propozycja pracy złożona w dniu [...] kwietnia 2017 r. stanowiła w istocie decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej jako: "Dyrektor IAS") wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ przedstawił przebieg służby skarżącego, wyjaśniając jednocześnie, że propozycja złożona skarżącemu nie jest decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U., poz. 1948, dalej jako "przepisy wprowadzające") - ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, dalej jako "ustawa o KAS"), weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. W niniejszej sprawie skarżący dostrzega bezczynność organu w zaniechaniu czynności procesowych w sprawie odwołania od propozycji zatrudnienia, wywodząc, że pismo powyższe stanowiło w istocie decyzję administracyjną. Z treści art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika, że pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. właściwy organ składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego w terminach określonych w art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających). Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje zaś nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Stwierdzić należy, że skarżący błędnie uznaje propozycję zatrudnienia złożoną jej dnia [...] kwietnia 2017 r. za decyzję administracyjną. Propozycja ta stanowi bowiem akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się w tej sytuacji. Może on propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Decyzja administracyjna wydawana przez organ administracyjny zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "K.p.a.") stanowi rozstrzygniecie sprawy administracyjnej co do jej istoty. Postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów K.p.a. Przepisy kodeksu stosuje się w tego rodzaju postępowaniach jedynie w takim zakresie w jakim stanowi o tym ustawa. Zatem także i forma decyzji administracyjnej przewidziana jest tylko dla tych aktów dokonywanych przez organy administracji, którym ustawodawca przypisał jednoznacznie tego rodzaju charakter. Ustawa o KAS nie pozwala w żadnym razie na przyjęcie, by uznać propozycję zatrudnienia składaną funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej za decyzję administracyjną. Za decyzję administracyjną ustawodawca nakazuje uznawać jedynie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że pismo zawierające propozycję zatrudnienia nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to bowiem jest tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest to pismo władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Pismo to nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji. Ponieważ przedmiotowa propozycja nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych i nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania od takiej propozycji. Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (zob. w tej materii m.in.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 marca 2018 r.; sygn. akt I OSK 98/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakazuje odrzucenie skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych. Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 210/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl, że w obecnym stanie prawnym obowiązkiem Dyrektora jest wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, w którym to postępowaniu skarżący będzie miał możliwość ochrony swoich interesów.