II SAB/Po 112/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę Pismem z dnia 25 listopada 2016r. S. K. (dalej zwany Skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na bezczynność Burmistrza Gminy K. zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 i art. 264 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o: 1. zobowiązania Burmistrza Gminy K. do wydania postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązania Burmistrza Gminy K. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podał, że [...] 2014r. Burmistrz Gminy K. wydał decyzję [...] orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem tej decyzji organ winien ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Nie zawiadomił również stron postępowania rozgraniczeniowego o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Skarżący podał, że pismem z dnia 22 sierpnia 2016r. dostarczonym Burmistrzowi 23 sierpnia 2016r. zawiadomił go, że nie otrzymał postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Na pismo to nie otrzymał odpowiedzi. Pismem z dnia 29 września 2016r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r. (znak: [...]) SKO w P. uznało za nieuzasadnione zażalenie w sprawie niezałatwienie sprawy w terminie przez Burmistrza Miasta i Gminy polegającego na braku wydania postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący podał, że postanowienie SKO otrzymał przed wniesieniem skargi – 24 listopada 2016r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, w postępowaniu rozgraniczeniowym zainicjowanym wnioskiem Skarżącego Burmistrz dokonał oceny dokumentacji wykonanej i przedstawionej przez geodetę uprawnionego i w dniu [...] 2014r. wydał decyzję administracyjną Nr [...] kończącą postępowanie administracyjne w zwykłym toku instancji. Podał, że mimo wydania decyzji rozgraniczeniowej z [...] 2014r. nie doszło do prawidłowego ustalenia granicy, gdyż w protokole granicznym geodeta wskazał zarówno przebieg granicy wskazywany przez właścicieli działki [...] jak również inny przebieg granicy wskazywany przez właścicieli działki nr [...]. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w związku z powyższym nie dokonał aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie w/w decyzji rozgraniczeniowej. Dostrzegając niewykonalność swojej decyzji Burmistrz dwukrotnie występował do SKO o stwierdzenie jej nieważności. SKO odmówiło. Burmistrz informował Skarżącego pismem z dnia 24 listopada 2016r. o tym, że przebieg granicy nie został prawidłowo ustalony, co uzasadnia brak rozstrzygnięcia w sprawie obciążenia stron postępowania rozgraniczeniowego kosztami. Organ podał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r. SKO w P. uznało zażalenie Skarżącego na nierozpatrzenie sprawy w terminie za nieuzasadnione. Burmistrz podał, że mimo literalnego brzmienia przepisu art. 264 § 1 kpa wydanie postanowienia w zakresie obciążenia kosztami dopuszczalne jest także w okresie późniejszym. Powołał wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 maja 2014r., (II SA/Łd 1301/13), w którym dopuszczono ustalenie kosztów postępowania w rok po wydaniu decyzji uzasadniając to tym, że skutków w postaci nieobciążenia kosztami nie przewidują przepisy k.p.a., w szczególności unormowanie art. 264 § 1 tej ustawy. Ustawodawca zastrzegając, że koszty mają być ustalone jednocześnie z wydaniem decyzji nie wiąże z brakiem jednoczesności żadnych konsekwencji. Nie da się z tego przepisu wywieść utraty uprawnienia do orzekaniu o kosztach przez organ w przyszłości. Użycie w art. 264 § 1 k.p.a. sformułowania "jednocześnie" stanowi jedynie zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania. Organ wskazując na zasady wynikające z art. 7 i 8 k.p.a. nakazujące uwzględniać słuszny interes obywateli uznał, że w sytuacji gdy decyzja rozgraniczeniowa obarczona była wadą w zakresie wskazania przebiegu granicy, to obciążanie stron postępowania kosztami i ich wzajemne rozdzielenie jest przedwczesne. Organ orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może uwzględniając normę art. 152 kodeksu cywilnego obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żąda wszczęcia postępowania. Ma to jednak znaczenie tylko wtedy, gdy następuje ustalenie dla porządku prawnego prawidłowego przebiegu granicy. Burmistrz podał, że wniosek o ukaranie pracownika pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016.718, dalej powoływanej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dotyczy więc bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacjach, gdy winno zostać wydane rozstrzygnięcie określone w pkt 1 – 3, 4a lub inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.) Warunkiem wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016.23, powoływanego dalej jako k.p.a.) Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Niezłożenie takiego zażalenia stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem. Tak więc wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest możliwe tylko wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., ponieważ zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie Skarżący skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego poprzedził wyczerpaniem trybu przewidzianego w art. 37 kpa. Przed wniesieniem skargi w dniu 29 września 2016r. Skarżący na podstawie art. 37 § 1 kpa złożył do organu II instancji (SKO w P.) zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r. SKO w P. (znak: [...]) uznało za nieuzasadnione zażalenie w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie przez Burmistrza Miasta i Gminy polegające na braku wydania postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. W motywach uzasadnienia podało, że nie ma bezczynności ani przewlekłości bo organ podejmuje działania celowe a nie pozorowane, poza tym poza organ rozpatrując zażalenie nie ocenia zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji tylko bezczynność, której się nie dopatrzył. W skardze Skarżący podał, że Burmistrz do dnia dzisiejszego nie wydał postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Nie zawiadomił stron postępowania rozgraniczeniowego o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Burmistrz nie zaprzeczył, iż nie wydał postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Wskazał, że stosownej odpowiedzi, co do przyczyn takiego stanu rzeczy udzielił Skarżącemu w piśmie z dnia 24 listopada 2016r. Skarga okazała się nieuzasadniona aczkolwiek nie wszystkie argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę okazały się uzasadnione. Jak słusznie podał organ wniosek o ukaranie pracownika pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych i tym samym nie ma podstaw do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Bezspornie postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez Burmistrza Miasta i Gminy na wniosek Skarżącego zakończyło się wydaniem na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) decyzji rozgraniczającej nieruchomości z dnia [...] 2014r. znak: [...] Mimo upływu ponad 2 lat organ nie wydał postanowienia o kosztach tego postępowania. W toku postępowania czynności ustalenia granic przeprowadził powołany przez organ uprawniony geodeta A. G., który sporządził protokół graniczny. Jak wyjaśnił organ mimo wydania decyzji rozgraniczeniowej nie doszło do prawidłowego ustalenia granicy, gdyż w protokole granicznym geodeta wskazał zarówno przebieg granicy wskazywany przez właścicieli działki [...] jak również inny przebieg granicy wskazywany przez właścicieli działki nr [...]. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w związku z powyższym nie dokonał aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie w/w decyzji rozgraniczeniowej. Dostrzegając niewykonalność swojej decyzji Burmistrz dwukrotnie bezskutecznie występował do SKO o stwierdzenie jej nieważności. W tych okolicznościach organ uznał wydanie postanowienia o kosztach postępowania za przedwczesne. Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji odnośnie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Nie można z nich też wywieść twierdzenia, iż koszty rozgraniczenia prywatnych gruntów ponosi wnioskujący o rozgraniczenie. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 k.p.a. Tym samym organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Formą rozstrzygnięcia w sprawie kosztów jest postanowienie, które wydawane jest razem z decyzją, co wynika z art. 264 § 1 k.p.a. Wydaje się tu dwa akty administracyjne różnej rangi prawnej i wyraźnie rozdzielone, choć jednoznacznie powiązane ze sobą. Postanowienie w sprawie kosztów, które ma samodzielny byt, ponieważ dotyczy kwestii incydentalnej, stosowanie do art. 264 § 2 k.p.a. wydawane jest zarówno wtedy, gdy organ ustala takie koszty, jak i wtedy, gdy odmawia ich przyznania. Takie postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. Dodatkowo wskazać należy, że w myśl art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93), właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W konsekwencji, koszty postępowania administracyjnego o rozgraniczenie, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu obciążają właścicieli rozgraniczanych nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 980/08, LEX 518009). W myśl art. 264 §1 k.p.a. postanowienie ustalające wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, powinno być wydane jednocześnie z wydaniem decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że jak słusznie wskazał organ w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, zgodnie z którym przepis ten nie wprowadza żadnej sankcji za wydanie takiego postanowienie w terminie późniejszym. Użyte, bowiem w tym przepisie sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi jedynie zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięciu co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (tak: NSA w wyroku z dnia 25 września 2007 r., II GSK 137/07, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Z powyższego nie można jednak zdaniem Sądu wywodzić, że postanowienie o kosztach może dzielić od rozstrzygnięcia dowolnie długi odstęp czasu. Jak wskazano zasadnie, zdaniem Sądu, w doktrynie ( Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2. wydanie pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2015, str. 918 – 919) organ także po wydaniu rozstrzygnięcia może wydać postanowieni o kosztach postępowania, byleby oba rozstrzygnięcia nie dzielił zbyt wielki odstęp czasu. W ocenie Sądu przepisy o charakterze zaleceń nie mogą być interpretowane jako nie wiążące organów. Brak konsekwencji w postaci uniemożliwienia wydania takiego postanowienia w okresie późniejszym nie oznacza, że w każdym wypadku odstąpienia od wydania postanowienia o kosztach jednocześnie z decyzją organowi nie można postawić zarzutu bezczynności. W przedmiotowej sprawie organ powołując się na niewykonalność decyzji, którą wydał wskazuje na protokół graniczny w którym powołany przez organ geodeta wskazał zarówno przebieg granicy wskazywany przez właścicieli działki nr [...], jak również inny przebieg granicy wskazywany przez właścicieli działki nr [...]. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2016.1629) wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez wójta (burmistrza, prezydenta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Nie można w takiej sytuacji uznać, że do niewykonalności decyzji doszło z winy strony. Dwukrotne bezskuteczne domaganie się przez organ I instancji stwierdzenie nieważności wydanej decyzji również nie może być uznane za działanie celowe czy związane ze stanowiskiem strony. W takiej sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie Sąd nie podziela stanowiska organu, że wydanie postanowienia o kosztach, kiedy od daty wydania decyzji minęły ponad 2 lata jest przedwczesne, czy też podjęte w słusznym interesie strony. Trudno uznać działaniem w interesie społecznym czy w interesie obywatela wydłużenie w bliżej nieokreślony czas zakończenia nawet incydentalnego postępowania, tym bardzie, że postępowanie główne zostało zakończone. Takie działanie nie budzi zaufania uczestników do władzy publicznej, naruszając zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa z art. 8 k.p.a. Utrzymuje bowiem ponad miarę stan niepewności strony co do kosztów jakie winna ponieść w danym postępowaniu. Ustalając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się jednak bezczynności. W aktach administracyjnych, które zostały przedłożone sądowi nie ma żadnej informacji o poniesieniu jakichkolwiek kosztów przez organ w postępowaniu rozgraniczeniowym. Upoważniony przez Burmistrza (do wykonania czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym) geodeta nie złożył do akt sprawy żadnego rachunku z żądaniem wynagrodzenia za dokonane urzędowe czynności. Organ nie wzywał żadnej ze stron postępowania o zaliczkę na pokrycie kosztów pracy geodety. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1. wynikły z winy strony, 2. zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis ten wyklucza możliwość przyznania przez organ zwrotu kosztów postępowania między stronami. Obciążenie strony kosztami poniesionymi z jej winy wymaga wykazania okoliczności wskazujących na winę strony. Zasadniczo koszty powołanego przez organ geodety w sprawie z wniosku strony uważa się za koszty poniesione w interesie strony. Trudno jednak zasadę tę rozciągać na sytuacje, gdy działania geodety nie zweryfikowane dostatecznie przez organ skutkują, jak wskazał Burmistrz w niniejszej sprawie, niewykonalnością orzeczenia, którego wydanie nadto blokuje rozwiązanie kwestii rozgraniczenia na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Skoro jednak w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, by Burmistrz wydatkował środki finansowe na wynagrodzenie wskazanego geodety, nie ma również w aktach żadnej informacji o powstaniu innych kosztów, to nie została spełniona przesłanka poniesienia kosztów przez organ, wynikająca z art. 262 § 1 k.p.a. i brak jest podstaw prawnych i faktycznych do orzekania w kwestii ustalenia wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz określenia terminu i sposobu ich uiszczenia. Postanowienie w sprawie "zwrotu kosztów postępowania" z art. 264 § 1 k.p.a. wydawane jest w sytuacji gdy organ ustala takie koszty, jak i wtedy gdy odmawia ich ustalenia. W każdym z tych wypadków niezbędnym jest istnienie kosztów spełniających wymogi z art. 262 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych nie wynika, by koszty takie pojawiły się. Przy braku kosztów spełniających wymóg z art. 262 § 1 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania żadnego rozstrzygnięcia. Skoro więc nie powstał po stronie Burmistrza Miasta i Gminy obowiązek wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie można mówić o bezczynności postępowania administracyjnego w tej kwestii. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Z uwagi na treść art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym a wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a.