II SAB/Po 112/19

Dnia 4 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] grudnia 2019 roku sprawy ze skargi A. K. na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie warunków zabudowy I. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania, organu do załatwienia wniosku A. K. datowanego na [...] kwietnia 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy, II. stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddalić, V. zasądzić od organu na rzecz A. K. [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy (zwanego dalej "Burmistrzem") w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz A. K. w oparciu o wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r. Jej wniesienie poprzedziły następujące okoliczności. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. A. K. wystąpiła o ustalenie na jej rzecz warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce [...] w obrębie [...] (k. 11 akt administracyjnych). Następnie organ zebrał dane o nieruchomościach otaczających inwestycję (k. 12-17 akt administracyjnych), a pismem z dnia [...] maja 2018 r. zawiadomił strony w wszczęciu postępowania (k. 19 akt administracyjnych). Odrębnie wskazał również w trybie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), że postępowanie zakończy się do [...] lipca 2018 r. (k. 33 akt administracyjnych). Na dalszym etapie sprawy przygotowano analizę urbanistyczną i zebrano materiały obrazujące zabudowę w okolicy (k. 34-45 akt administracyjnych). Dnia [...] czerwca 2018 r. Burmistrz zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (k. 61 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. A. K. złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie (nazwano je co prawda "skargą", jednak z jego treści nie wynika, by było skierowane do sądu administracyjnego) (k. 66 akt administracyjnych). Dnia [...] czerwca 2018 r. Burmistrz skierował ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (k. 79 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Kolegium uznało wniesione ponaglenie za nieuzasadnione (k. 101 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. A. K. wniosła kolejne ponaglenie (k. 97 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Burmistrz odmówił A. K. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (k. 108-119 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Kolegium uznało powyższe ponaglenie za nieuzasadnione (k. 172 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...] Kolegium, po rozpoznaniu odwołania A. K., uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2018 r., [...] (k. 193-199 akt administracyjnych). Decyzja Kolegium wpłynęła do organu pierwszej instancji [...] września 2019 r. (zobacz pieczęć na k. 199 akt administracyjnych). Dnia [...] października 2018 r. zawiadomiono strony o ponownym rozpoznawaniu sprawy (k. 201 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., [...] Burmistrz zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania (k. 215-217 akt administracyjnych). Na postanowienie w przedmiocie zawieszenia zażalenie wniosła A. K. (k. 221-227 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Burmistrz postanowił podjąć postępowanie z uwagi na ustąpienie przyczyn zawieszenia (k. 249 akt administracyjnych). Dnia [...] listopada 2018 r. Burmistrz wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków wniosku (k. 252 akt administracyjnych). Odpowiedź wpłynęła [...] grudnia 2018 r. (k. 259 akt administracyjnych). Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Burmistrz zawiadomił strony o nowym terminie rozpatrzenia sprawy – do [...] marca 2019 r. (k. 275 akt administracyjnych). Następnie przygotowano analizę urbanistyczną (k. 276-285 akt administracyjnych), a [...] marca 2019 r. organ zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o zebraniu materiału dowodowego (k. 305 akt administracyjnych). Dnia [...] sierpnia 2019 r. A. K. wniosła kolejne ponaglenie na bezczynność Burmistrza (k. 310 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., [...] Kolegium uznało wniesione ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi termin załatwienia sprawy – 30 dni od otrzymania postanowienia (postanowienie w aktach – nienumerowane). Równolegle – gdyż także [...] października 2019 r. Burmistrz wydał decyzję w sprawie, to jest odmówił A. K. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (decyzja [...]). W skardze, którą złożono wcześniej – to jest nadano do organu [...] września 2019 r. – A. K. wniosła o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na jej rzecz kwoty [...]zł i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania, akcentując brak sprawności organu w podejmowaniu kolejnych czynności, zwłaszcza okres bezczynności po podjęciu postępowania, do daty zawiadomienia stron z dnia [...] lutego 2019 r. zawiadomił o nowym terminie rozpatrzenia sprawy, a także naruszenie wyznaczonego na [...] marca 2019 r. terminu załatwienia sprawy (we wrześniu 2019 r., gdy A. K. składała skargę, sprawa nie była jeszcze załatwiona). W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, usprawiedliwiając długi czas rozpoznawania wniosku A. K. między innymi dużą ilością spraw w stosunku do możliwości kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2523 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy może 1) zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązać organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a P.p.s.a. stanowi, że jednocześnie (z powyższym) sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd w przypadku bezczynności lub przewlekłości organu może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Na wstępie należy zaznaczyć, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż [...] października 2019 r. Burmistrz wydał decyzję, której dotyczyła skarga na bezczynność i uczynił to w terminie dopuszczalnej autokontroli z art. 54 § 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W tej części podlegało ono więc umorzeniu w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku). Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z poglądem wypracowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie przez organ decyzji nie stanowi przeszkody do merytorycznego załatwienia skargi na przewlekłość przez sąd administracyjny. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu, czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny bądź zasądzeniu sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Pewnego komentarza wymaga także zarzut przewlekłości zawarty w skardze. Skarga na "przewlekłe prowadzenie postępowania" została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 K.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z dnia 3 września 2013 r., II OSK 891/13 i z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Dodać można, że przewlekłość odróżnia się od bezczynności. Stwierdzenie, że organ działa przewlekle nie musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu przewlekłości, chociażby nawet skutecznie zawiadamiał o nowych terminach załatwienia sprawy (a więc formalnie nie był bezczynny). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie ich terminowość w zakresie wynikającym z art. 35 - 36 K.p.a. Jak już zaznaczono skarga na przewlekłość postępowania podlega ocenie sądu niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., II OSK 1668/17). W aktualnym stanie prawnym, według art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przewlekłość to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia i koncentracji materiału dowodowego. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej Sąd stwierdził, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w powyższym rozumieniu, ale nie uznał, iżby przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r., który wpłynął do organu [...] maja 2018 r. Wedle analizy przebiegu postępowania na odcinku przed decyzją kasacyjną Kolegium z dnia [...] września 2018 r., [...] postępowanie nie toczyło się w sposób przewlekły. Organ przedłużył termin załatwienia sprawy, jednak z akt wynika, iż dostatecznie dynamicznie prowadził czynności, które zmierzały do wydania decyzji. Opieszałość organu ujawniła się – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze – zwłaszcza po zwrocie przez Kolegium sprawy Burmistrzowi. Jak zaznaczono w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, decyzja kasacyjna Kolegium wpłynęła do organu pierwszej instancji [...] września 2019 r. (zobacz pieczęć na k. 199 akt administracyjnych). Dopiero po miesiącu – to jest [...] października 2018 r. zawiadomiono strony o ponownym rozpoznawaniu sprawy (k. 201 akt administracyjnych). Od [...] października 2019 r. do [...] listopada 2019 r. postępowanie pozostawało zawieszone (k. 249 akt administracyjnych), a bezpośrednio po jego podjęciu Burmistrz wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków wniosku (k. 252 akt administracyjnych). Odpowiedź wpłynęła [...] grudnia 2018 r. (k. 259 akt administracyjnych). W tym okresie organ nie podejmował czynności, aż do [...] lutego 2019 r., kiedy to zawiadomił strony o nowym terminie rozpatrzenia sprawy – do [...] marca 2019 r. (k. 275 akt administracyjnych). Po tym przygotowano analizę urbanistyczną (k. 276-285 akt administracyjnych), a [...] marca 2019 r. organ zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o zebraniu materiału dowodowego (k. 305 akt administracyjnych). Dalej nastąpił długi okres nie działania organu, który został przerwany reakcją na ponaglenie A. K. datowanego na [...] sierpnia 2019 r. (k. 310 akt administracyjnych). Zapewne to, oraz fakt złożenia we wrześniu 2019 r. skargi do sądu administracyjnego, stało się impulsem do załatwienia sprawy, gdyż [...] października 2019 r. Burmistrz wydał decyzję w sprawie, to jest odmówił A. K. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (decyzja [...]). Mając na uwadze przebieg postępowania, które charakteryzuje się – przynajmniej w dwóch przypadkach nieuzasadnioną zwłoką – zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jawi się jako uzasadniony, stąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego. Wprawdzie od upływu wyznaczone na [...] marca 2019 r. terminu załatwienia sprawy do daty wydania decyzji upłynęło kilka miesięcy, to jednak w ocenie Sądu nie zachodzi przypadek oczywiście niczym nie usprawiedliwionego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia przepisów określających terminy załatwiania sprawi i oznaczającego wadliwość kwalifikowaną. Z tej też przyczyny Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. Z uwagi na niewystąpienie, w ocenie Sądu, kwalifikowanego charakteru zaistniałej w niniejszej sprawie zwłoki, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Sąd wziął także pod uwagę fakt, że już samo wniesienie ponaglenia i skargi zdyscyplinowało organ, który wydał decyzję. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenie od Burmistrza sumy pieniężnej w kwocie [...]zł Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się uiszczony wpis od skargi ([...] zł – k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie adwokata (w wysokości [...] złotych.) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa ([...] zł – k. 11 akt sądowych) (pkt V sentencji wyroku). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a.