II SAB/Po 115/18

Dnia 20 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącej datowanego na 30 lipca 2018 roku - w terminie 30 dni od dnia zwrócenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zarządza zwrot na rzecz skarżącej kwoty 100,- zł (sto złotych) nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. Sprawa objęta skargą A. D. obejmuje bezczynność Prezydenta Miasta – Poznańskiego Centrum Świadczeń (zwanego dalej "Prezydentem") w zakresie wydania decyzji w sprawie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Wniesienie skargi poprzedziły następujące okoliczności. Wnioskiem z dnia 30 lipca 2018 r. (nadanym 31 lipca 2018 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej przesyłką poleconą (00)259007734909815926 i doręczonym do siedziby organu 3 sierpnia 2018 r.) A. D. wystąpiła o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka L. F. – urodzonej 1 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r., [...] Prezydent zawiadomił A. D. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Wyjaśnił, że złożono go 3 sierpnia 2018 r., a więc zgodnie z art. 15b ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (na datę pisma tekst jednolity Dz. U. 2017 r., poz. 1952 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2220. dalej "u.ś.r.) został pozostawiony bez rozpoznania. Dodał także, że zgodnie z art. 61 § 3 [błędnie powołano "art. 63 § 3" – uw. Sądu] ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę pisma tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "K.p.a.") datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania administracji publicznej. Z kolei art. 15b [ust. 3] u.ś.r. stanowi, że wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania. Pismem z dnia 6 września 2018 r. A. D. wniosła ponaglenie. Podkreśliła, że art. 15b u.ś.r. stanowi o terminie złożenia wniosku, a nie o dacie wszczęcia postępowania. W odpowiedzi przesłanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] Prezydent ustosunkował się do ponaglenia uwypuklając, że z art. 61 § 3 K.p.a. wprost wynika, iż dopiero data doręczenia organowi żądania jest datą wszczęcia postępowania. Dla ustalenia daty wszczęcia postępowania nie ma znaczenia data nadania pisma w polskim urzędzie pocztowym. Motywując swe stanowisko Prezydent powołał się między innymi na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Bd 299/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r., VIII SA/Wa 1010/15. Postanowieniem dnia [...] września 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło, że Prezydent nie dopuścił się bezczynności. Organ ten podzielił opinię Prezydenta, że istotna była data wpływu wniosku do organu, a nie data jego nadania. Pismem z dnia 4 października 2018 r. A. D. skierowała skargę zarzucając Prezydentowi bezczynność. Podkreśliła, że wedle art. 15b [ust. 3] wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka "składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka". W jej ocenie regulacja ta dotyczy terminu do złożenia wniosku, a nie terminu wszczęcia postępowania. Skarżąca wskazała też, że w informacji zawartej w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta [...] (do skargi załączono wydruk – k. 6 akt sądowych) znajduje się pouczenie, że wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka można złożyć w terminie 12 miesięcy od dnia urodzenia się dziecka, a jako miejsce złożenia dokumentów wskazano "za pośrednictwem placówki pocztowej". A. D. dodała, że organ myli zakres zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. oraz art. 61 § 3 [skarżąca błędnie wskazała na "art. 63 § 3" – uw. Sądu] i uwypukliła, że w sprawie z jej wniosku przepis wyraźnie stanowi o momencie złożenia wniosku (art. 15b u.ś.r.). Dalej skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. znajduje zastosowanie także do terminów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone wcześniej w odpowiedzi na ponaglenie (argumentację przytoczono powyżej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie Sąd nadmienia, że spór w sprawie w istocie sprowadza się do wąskiego zagadnienia prawnego, które można wyrazić w formie pytania: czy dochowanie dwunastomiesięcznego terminu wymaga, aby w tym terminie wniosek wpłynął do organu doprowadzając do wszczęcia postępowania, czy wystarczające jest, że zostanie on w tym terminie nadany w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.)? Powyższe zagadnienie było już przedmiotem oceny w orzecznictwie sądowym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 września 2017 r., II SAB/Bd 52/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w obecnym składzie w pełni akceptuje przedstawioną tam argumentację, stąd po części posłużył się nią jako własną. Przedmiotem oceny Sądu jest bezczynność Prezydenta w związku z wnioskiem o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, nadanym przez skarżącą w dniu 31 lipca 2018 r., który wpłynął do organu w dniu 3 sierpnia 2018 r. Bezsporne jest również to, że Prezydent w piśmie z dnia 14 sierpnia 2018 r. poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 15b ust. 3 u.ś.r. W wyjaśnieniach organ wskazał, że podanie wpłynęło po terminie. Skarga jest dopuszczalna, ponieważ została poprzedzona w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ponagleniem do organu wyższego stopnia (pismo A. D. z dnia 6 września 2018 r.). Spełniona zatem została przesłanka, o której mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia, czy zastosowana przez organ sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania była trafnym sposobem zakończenia postępowania o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Jednocześnie zauważyć należy, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2). W kontrolowanej sprawie czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania Prezydent podjął działając w przekonaniu, że został on złożony po terminie określonym w art. 15b ust. 3 u.ś.r. Zgodnie z art. 15b ust. 1 u.ś.r., z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko. Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922,00 zł. Przepisy art. 5 ust. 4-4b, 7-9 i 11 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego - w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania (ust. 3). Bezsporne jest to, że córka skarżącej urodziła się w dniu 1 sierpnia 2017 r. Dwanaście miesięcy od dnia narodzin dziecka upłynęło 1 sierpnia 2018 r. (środa). Wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka został nadany w urzędzie pocztowym 31 lipca 2018 r. (potwierdzeniem jest stempel pocztowy na kopercie), jednak wpłynął do organu wpłynął do organu dopiero 3 sierpnia 2018 r. W ocenie Sądu, powyższy przebieg zdarzeń prowadzi do wniosku, że wbrew twierdzeniu organu, termin z art. 15b ust. 3 u.ś.r. został zachowany. Tym samym organ pozostaje w bezczynności ponieważ do dnia wniesienia skargi, a także w dacie orzekania przez Sąd, nie załatwił sprawy w przedmiocie złożonego przez skarżącą wniosku. W sprawie niewątpliwie upłynęły już terminy, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a., a organ nie powołał takich okoliczności, które stanowiłyby niezależną od organu przeszkodę dla załatwienia sprawy. Przeciwnie, ze stanowiska organu wynika, że to ocena prawna wniosku jaką przyjął w niniejszej sprawie, stanowi przyczynę, że sprawy nie zakończono decyzją. Bezsprzecznie zatem skarżony organ pozostaje w bezczynności w sprawie załatwienia sprawy z wniosku skarżącej o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Jak zasygnalizowano na wstępie kwestią sporną jest określenie zdarzenia, które warunkowało zachowanie terminu do złożenia wniosku przez A. D.. Termin wynikający z art. 15b ust. 3 u.ś.r. określa ramy czasowe, w których można złożyć wniosek w celu realizacji prawa do uzyskania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Jest to termin materialnoprawny ustanowiony dla realizacji uprawnień przysługujących na podstawie przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że istota terminów prawa materialnego polega na określeniu, w jakim czasie uprawniony może wystąpić z określonym żądaniem. Terminem materialnoprawnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Takie określenie charakteru prawnego terminu pociąga określone skutki. Uchybienie terminu materialnego prowadzi do wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Co więcej, uznanie, iż dany termin ma charakter terminu materialnego oznacza, iż w przypadku ewentualnego przekroczenia nie jest możliwe jego późniejsze przywrócenie. Analiza art. 15b ust. 3 u.ś.r. wskazuje, że dla dochowania ustanowionego w powyższym przepisie terminu, konieczne jest złożenie wniosku (ustawodawca posługuje się wyrażeniem "składa się"). Zdaniem organu oznacza to, iż do dnia 1 sierpnia 2018 r. konieczne było jego złożenie we właściwym organie oraz odnotowanie jego wpływu, co było konieczne, aby wywołać skutek w postaci wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 K.p.a.). W ocenie Sądu stanowisko Prezydenta nie jest trafne. Organ w szczególności błędnie uznał, że w sprawie nie ma znaczenia data nadania wniosku w placówce pocztowej i że art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., który z tego rodzaju zdarzeniem łączy skutki prawne, nie znajduje zastosowania. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Zdaniem Sądu należy mieć na względzie, że wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi, jak każdy wniosek, czyli pismo strony skierowane do organu administracji, zawierający żądanie wydania określonej decyzji, wszczyna postępowanie administracyjne. Tym samym złożenie pisma wszczynającego postępowanie administracyjne jest czynnością procesową, która podlega właściwym w tym zakresie przepisom – czyli Kodeksowi postępowania administracyjnego. Stąd do wniosku powyższego znajdą zastosowanie przepisy dotyczące obliczania terminów określonych w art. 57 K.p.a., w tym również zasady zachowania terminu przez pismo wniesione we właściwej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Sąd podkreśla, że termin "składa się", użyty w art. 15b ust. 3 u.ś.r. nie może być utożsamiany z terminem wpływu wniosku do organu. Niewątpliwie – jak prawidłowo wskazał organ – stosownie do treści art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że zakresy normowania art. 61 § 3 i art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. wzajemnie wykluczają się. W tym kontekście trafnie wywodzi skarżąca, że art. 15b ust. 3 u.ś.r. wymaga złożenia wniosku w dwunastomiesięcznym terminie (art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.), czego nie należy utożsamiać z koniecznością wystąpienia skutku w postaci wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 K.p.a.). W ocenie Sądu, jeżeli wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka został nadany w placówce pocztowej w dniu 31 lipca 2018 r., to oznacza, że A. D. dochowała terminu określonego w art. 15b ust. 3 u.ś.r. Jednocześnie Sąd odnotowuje, że zagadnienie stosowania K.p.a. do terminów prawa materialnego było w orzecznictwie przedmiotem pewnych kontrowersji. Sąd stoi jednak na stanowisku, że art. 57 K.p.a. stosuje się do obliczania zarówno terminów prawa procesowego, jak i materialnego. W K.p.a. oprócz regulacji dotyczących terminów procesowych występują wszakże przepisy odnoszące się do terminów o charakterze materialnym, na przykład termin uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 1 K.p.a.), czy termin stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 K.p.a.) – a mimo to ustawodawca nie ograniczył stosowania do nich unormowań z art. 57 K.p.a. W tym miejscu można na marginesie dodać, że w prawie cywilnym regułę podobną do tej wyrażonej w art. 57 § 4 K.p.a. wyraża art. 115 K.c., a bez wątpienia odnosi się on do terminów prawa materialnego. Stanowisko potwierdzające możliwość stosowania art. 57 K.p.a. do terminów prawa materialnego zostało wyrażone także w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2012 r., II SA/Po 47/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., I OSK 1999/14, z dnia 7 sierpnia 2014 r., II OSK 427/13 oraz z dnia 22 grudnia 2009 r., I FSK 1034/08, a także innych orzeczeniach powołanych przez A. D. w skardze – między innymi wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2016 r., III SA/Kr 109/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd taki Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i aprobuje. Ponadto Sąd podkreśla, że w przepisach prawa administracyjnego nie ma normy prawnej wykluczającej możliwość stosowania art. 57 K.p.a. do przepisów o charakterze materialnoprawnym. Końcowo Sąd wyjaśnia organowi, że przywołane przezeń w odpowiedzi na skargę wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Bd 299/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r., VIII SA/Wa 1010/15 – nie są adekwatne w odniesieniu do niniejszej sprawy. Pierwsze z wymienionych orzeczeń dotyczy art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym "prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego". Przepis ten czyni "wpłynięcie" wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami kryterium wedle którego określa się początkową datę ustalenia świadczeń okresowych. Nie jest rolą Sądu wypowiadanie się w niniejszej sprawie w kwestii interpretacji art. 24 ust. 2 u.ś.r., niemniej jednak nie można abstrahować, że zawarta w nim regulacja sformułowana została zupełnie odmiennie (w porównaniu z art. 15b ust. 3 u.ś.r.) w płaszczyźnie językowej (por.: "wpłynął" a "składa się"), a ponadto inna jest jej funkcja. Art. 15b ust. 3 u.ś.r. jest przepisem szczególnym, który określa wyłącznie termin dla dokonania czynności przez wnioskującego o przyznanie jednorazowej zapomogi i stanowi, że tenże wniosek taki powinien złożyć w określonym terminie. Z kolei wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r., VIII SA/Wa 1010/15 dotyczy wniosków o dodatki mieszkaniowe. Art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 180), który w tym orzeczeniu powołano, wykazuje podobieństwo do regulacji z art. art. 24 ust. 2 u.ś.r. (ustala datę początkową, od której przyznawany jest dodatek mieszkaniowy) i trudno wnioski z tej regulacji przenosić na art. 15b u.ś.r. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Wyznaczony termin na załatwienie wniosku skarżącej jest – w ocenie Sądu – wystarczający dla rozstrzygnięcia przez organ wniosku. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego. Wprawdzie od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności organu przez Sąd upłynęły 4 miesiące, to jednak bezczynność Prezydenta wynikała wyłącznie z przyjęcia określonego poglądu odnośnie stosowania art. 15b ust. 3 u.ś.r. Nie zachodzi więc przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną. Z tej też przyczyny Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Z uwagi na niewystąpienie, w ocenie Sądu, kwalifikowanego charakteru zaistniałej w niniejszej sprawie zwłoki, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w określonej w skardze wysokości Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie wpisu (pkt IV wyroku) orzeczono na podstawie art. 225 P.p.s.a. A. D. uiściła wpis w kwocie 100 zł (k. 1 akt sądowych), tymczasem w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej strona skarżąca działanie, a także bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).